美國重啟在尼日爾兩個軍事基地的無人機和載人飛機任務。
9月14日，根據與尼日爾軍方領導人達成的協議，美國重啟了在尼兩個軍事基地的無人機和載人飛機任務。這標志著拜登政府面對尼日爾政變采取的外交接觸策略取得了初步進展。
自7月26日尼日爾發生政變起，圍繞恢復憲法秩序等問題，尼日爾軍方與法、美、西非國家經濟共同體（簡稱“西共體”）及其他相關國家進行了激烈交鋒，但談判取得的成果極為有限。耐人尋味的是，就在外部圍繞尼日爾政變一片打殺聲之際，美方卻明確采取了外交接觸策略。這一策略客觀上為美方贏得了一定的回旋空間，但內外種種因素又決定了它的過渡性質，美方終究需要做出新的選擇。
美方緣何采取外交接觸策略
面對尼日爾政變，與決意要進行軍事干涉的法國相比，拜登政府很快確立了要與尼軍政府進行外交接觸的策略。之所以如此，筆者認為主要是出于以下幾方面的原因：
首先，通過外交接觸間接實現對法外交切割，有利于塑造自身的良好形象。
面對薩赫勒地區政變、暴恐襲擊頻頻上演的現實，法國一直以強硬姿態進行軍事干涉，但取得的效果卻往往適得其反。在相繼被中非共和國、馬里和布基納法索等國驅逐之后，尼日爾又成為另一個明確不歡迎法軍駐扎的國家，加上極不光彩的殖民統治歷史，法國在薩赫勒地區的影響力和存在感明顯已大不如前。面對這一態勢，如果選擇站在法國一邊，勢必為其所累。外交接觸策略的出臺表明，拜登政府不愿將自身與在本地區已經聲名狼藉的法國形象捆綁在一起，不愿為法國力主的軍事干涉背書，更不愿以實際行動為法國火中取栗。
另一方面，外交接觸策略旨在通過外交渠道，以和平手段解決問題，與喊打喊殺的法國、部分西共體國家的態度形成鮮明對比，這有利于提升美國在本地區的形象，爭取其他非洲國家領導人的支持，最終促進美國在薩赫勒地區、西非乃至整個非洲地區的戰略布局。
其次，美國采取這一策略是吸取正反兩方面教訓的結果。
美國在非洲尤其是薩赫勒地區已不是第一次面對區域內國家政變問題。依照過去幾年應對馬里、乍得、蘇丹、幾內亞以及布基納法索的做法，即便表面上切斷了對政變國家的軍事援助，美國仍可以通過人道主義援助等方式來保證與相關軍政府的聯系渠道，從而確保能夠發揮一定的影響力。同時，美國更有應對政變國家的成功經驗。典型例子莫過于前任奧巴馬政府應對2013年的埃及政變——當時采取回避將事件稱為“政變”的做法，為兩年后的政策變化預留了調整空間。
當前拜登政府應對尼日爾政變的做法如出一轍——至今仍拒絕將發生在尼日爾國內的政權更替稱為“政變”，僅是象征性地中斷了對尼軍事人員的訓練資金、對在尼軍事人員進行微調等。其深層考慮是希望隨著形勢進展，軍政府會交權于民選政府，而軍政府交權之前這一段時間被稱之為“窗口期”。外交接觸策略旨在有效利用這一“窗口期”為自身贏得政策變化空間。反之，如果切斷與軍政府的聯系渠道，甚至進行軍事干涉，其后果將難以預料。按照尼日爾軍政府的強硬表態和其國內同仇敵愾的反法情緒來看，外部進行軍事干涉的勝算把握并不大。如果操作不當，再次上演“黑鷹墜落”的情節也并非不可能。
第三，維護既得戰略利益的現實需求。
美方先前投入的大量財力、物力已將在尼日爾的201軍事基地打造成為非洲地區唯一一個飛行無人機的專用設施，能夠為反恐提供至關重要的情報、偵察、監視和打擊能力，是美在薩赫勒、西非地區打擊博科圣地、“伊斯蘭國”等恐怖組織的關鍵資產。同時，絕佳的地理位置也使尼日爾在影響薩赫勒地區、西非地區局勢方面無可替代。依靠在尼部署的軍事力量，美方可以有效影響周邊國家的事態發展，使其朝著有利于自身利益的方向發展。
正因為如此，面對尼日爾民眾歡迎瓦格納集團介入國內事務的呼聲，美方格外警惕。無論是美副國務卿紐蘭突訪尼日爾還是國務卿布林肯后來針對尼國內局勢的多次喊話，要么提示與瓦格納集團合作的巨大風險，要么抹黑瓦格納集團的形象，堅決反對瓦格納集團勢力滲透和介入已成為美方實施外交接觸策略過程中的“政治正確”。因此，既存的關鍵反恐資產、絕佳的地理位置以及防范對手介入決定了美方很難輕易放棄尼日爾。
外交接觸策略的局限及其影響
客觀地講，外交接觸策略確實為拜登政府打開了活動空間。與西共體成員國圍繞是否對尼進行軍事干預而陷入嚴重分裂、法尼兩國針對是否撤出法國軍事力量而強硬對抗相比，美方的立場顯得相對超脫，與尼軍政府的溝通雖然并不順暢，但終究是保住了在尼的既得利益，這一策略算是成功的。
然而，這一策略又因為內外種種因素的制約，無法成為美國長期堅持的選項，因而呈現出很強的過渡色彩。
首先，維護現實利益與促進長遠目標之間的矛盾。
對美方來講，只要找到與軍政府有效交往的渠道，維護在尼日爾的既得戰略利益和防止瓦格納集團勢力介入這兩個目標的實現可謂近在眼前。從公開信息看，在8月8日紐蘭訪問尼日爾鎩羽而歸后，美方應該是經歷了一番摸索，最后終于找到了能夠與軍政府有效交往的渠道。這才有了9月中旬的軍事活動重啟之舉。
當然，這并非美方心甘情愿。依照2022年12月第二屆美-非峰會的目標來看，其與非洲國家交往的一個重要目標就是“追求對民主和人權的承諾”。而在現實中，所謂“對民主和人權的承諾”往往成為美方干涉對方國家內部事務的借口。而通過政變上臺的軍人政府往往被視為民主和人權的破壞者，經常成為美方大肆鞭撻的對象。由此看來，與軍政府做一時的交易是可以的，但長此下去，尤其是當軍政府試圖長期執政或者執政不力時，美方是否還愿意繼續堅持外交接觸策略是令人存疑的。
其次，形勢發展與策略設計者掌控能力之間的矛盾。
外交接觸策略實施的一個重要前提是，在可以預期的將來，軍政府會主動或被動地將權力交付于民選政府。如果形勢像2013年埃及政變那樣發展，結局自然是皆大歡喜。然而一旦形勢有變的話，例如軍人政府拒不交權或者因為內部問題外溢致使地區局勢發生動蕩甚至走向失控，這都會使外交接觸策略的合理性、有效性大打折扣。屆時，美方奉行外交接觸策略的信心、是否具有掌控形勢為其所用的能力都是需要重新斟酌的。
換言之，外交接觸策略實際上帶有強烈的“試試看、等等看”的意味，是實施者針對特定時空內交往對象的特別之舉，它需要實施者時時關注形勢發展，對實施者的形勢掌控能力有很高的要求。如果實施者的掌控能力跟不上，外交接觸策略實施起來必將事倍功半。而從現實看，當前尼日爾國內外形勢發展并不令人樂觀。尼日爾、馬里、布基納法索這三個政變國家在9月16日竟然提出要成立“薩赫勒國家聯盟”，圍繞是否對尼進行軍事干預問題，西共體成員國之間出現了拉幫結伙搞對抗的苗頭。如果因此導致地區形勢陷入動蕩，甚至影響到美方的反恐利益，屆時美方勢必需要對外交接觸策略做出新的修正和取舍。
（崔榮偉，上海社會科學院國際問題研究所助理研究員）
