【編者按】2023年5月6日，我所副研究員柯靜接受上觀新聞采訪談美國債務上限危機，點擊https://www.shobserver.com/staticsg/wap/newsDetail?id=609576&time=1683339650853可瀏覽訪談視頻。
對于美國政府來說，當務之急是需要化解迫在眉睫的債務上限僵局。
近日，美國第一共和銀行倒閉再次敲響銀行業危機的警鐘，而兩黨僵持不下的債務上限危機更引發全球對于美債違約可能引發金融動蕩的擔憂。隨之而來的再一次加息也并未充分冷卻經濟、就業、市場和通脹水平。美國經濟衰退風險進一步凸顯。上海社會科學院國際問題研究所副研究員柯靜分析認為，債務上限僵局不會讓政府立刻停擺，但會影響其正常運行。它已成為美國政治極化下兩黨惡斗的杠桿、拉攏選民的重要戰場。如果僵局持續，將會重擊美國經濟，成為本輪衰退前的最后一根稻草。
債務上限危機與政府停擺不同
所謂債務上限，指的是美國財政部可以借貸金額的法律限制。在1917年以前，美國財政部所發放的每一筆貸款都需國會授權。在美國參加第一次世界大戰時期，國會修改了法律，允許財政部根據需要來出售戰爭債券，只要債券銷售不超過一個特定的金額，這就是債務上限的由來。當達到這個限額時，除非國會授權，財政部不再被允許借入額外的資金。這時，國會可選擇將債務上限提高到一個新的固定數額，或者索性決定在特定時限內暫停債務上限。在暫停期結束時，債務上限就自動恢復成之前債務上限額加上暫停期內額外借款額的總和。比如，當前美政府的債務上限額是31.4萬億美元，國會決定在接下來暫停債務上限1年。這段時期美國財政部又額外借款了1萬億美元，當1年暫停期結束時，債務上限就變成了32.4萬億美元。
柯靜說，很多人會將它和政府停擺混淆起來，但它們并非同一個問題。在政府遲遲未能通過撥款法案時，聯邦政府會因為缺乏預算，而立即陷入停擺危機。最近一次停擺事件發生在2018年到2019年的特朗普執政時期。國會因為美國邊境墻的預算問題陷入僵局，導致聯邦政府停擺35天，而在國會陷入債務上限的僵局時期，聯邦政府不會因此立刻陷入停擺。聯邦雇員可以繼續工作，如果僵局一直持續，財政部的現金不足就會導致聯邦政府的一些支出發生遲延，那么就可能會影響到政府服務的正常運行。
兩黨終會妥協，但惡斗難免
關于美國本輪債務上限的僵局，柯靜說，當前的問題是國會共和黨人將提高債務上限和削減預算掛鉤，而拜登政府和民主黨人堅持要一個干凈的、不附帶任何附加條件的債務上限授權法案，拒絕共和黨人以此作為杠桿來脅迫民主黨人削減預算。兩黨目前誰都不肯讓步，將此視為向選民展示本黨核心主張和財政紀律的重要戰場。
如果國會僵局持續的話，美國財政部又會怎樣應對呢？
有人提議總統可以嘗試援引憲法第14條修正案來繞開僵局，命令財政部繼續發行聯邦債券，再舉新債來支付政府的賬單。第14條修正案第4款規定，“對于法律批準的合眾國公共債務，其效力不受質疑”。表面上看，這似乎提供了憲法依據，但它意味著總統與政府將繞開有關債務上限的法律，無異于直接宣布這一法律就此失效。那么，總統是否有權對憲法作出這樣的理解？而這對于三權分立的政治制衡制度，又意味著什么？對于這一點的質疑，也必然會引發法律訴訟，最終需要最高法院對此作出判定。
也有人提議國會應該就此廢除債務上限的法律，因為它本質上不過是授權政府可以通過借款來償還政府欠下的賬單，而政府具體開支是多少，是由預算等其他國會立法決定的，因此，債務上限并無助于控制政府的赤字，反而會使兩黨經常利用這個問題進行扯皮，引發不必要的政治和經濟危機，純屬沒事找事。但是，反對者們堅持認為，對債務上限的審議是可以重新審視財政和預算政策的機會。如果再不弄點可以扯皮的事情來進行牽制，美國政府花錢會更加肆無忌憚。更關鍵的還在于，兩黨雖然時常為這件事情煩惱，但是恐怕誰也不愿意就此放棄這樣一個杠桿。
柯靜說，美國歷史上還沒有發生過因為妥協不成而導致政府陷入違約的境地。這次危機大概率也會如此，只是妥協的方案各有不同而已。根據此前眾議院議長麥卡錫提議，至多同意將債務上限提高1.5萬億美元，持續約一年，也就意味著明年此時，又會圍繞這一個問題進行一番惡斗。
債務上限危機將嚴重打擊美國經濟
本次債務上限危機可能會引發什么結果？柯靜認為，極端情況下，國會遲遲未就提高上限或是延期達成一致，美國政府會陷入違約，聯邦支出也會受到影響。
那么，財政部是否可以通過優先付款的方式，先支付未償債務利息，而后再支付其他債務，來避免聯邦債務違約呢？
對此，美國國會下屬的政府問責局在1985年致信當時的參議院財政委員會主席時說，“財政部可以自由地以它認為最符合美國利益的任何順序清算債務。”但是，財政部官員認為財政部缺乏確定優先支付義務的法律授權。2013年時任財政部長雅各布·盧在參議院聽證會上指出，系統是自動支付的。財政部不能進入系統，輕易地決定讓系統去支付哪些款項。也就是說，在財政部無法按時清償所有債務的情況下，確定優先支付順序，既缺乏法律授權，可能也面臨一定的技術問題。
柯靜說，這種情況對于美國經濟的影響將非常嚴重。以當前的美國債務規模來計算，聯邦政府明年可以節省大約500億美元的利息，在未來十年可以節省超過7500億美元。而一旦美國政府陷入違約，美國國債不再被視為擁有毋庸置疑的安全性，美債會因此支付更高的成本，對于美國經濟的負擔和美元全球主導地位的打擊是可想而知的。
即便國會最終能夠通過協議，它的影響也取決于當前僵局持續的時間，以及投資者對于美債市場的預期。市場一旦認為當前的僵局可能會持續更久，甚至悲觀地認為美國政治極化的現象會導致未來圍繞美債上限的對抗加劇，美債不再安全，美國信用評級因此下調，那么美國國債市場勢必會出現大幅動蕩，持有短期美國國債的貨幣市場基金甚至會發生擠兌。而當預期一旦惡化，不但新的國債利率會因此上升，財政部尋求即將到期債券的展期也可能會出現困境，金融市場就會陷入一定程度的混亂，從而會產生巨大的經濟后果。
當前的危機恐怕不止于此。第一共和銀行的倒閉，再次引發美國地區性銀行危機可能會繼續蔓延的擔憂，而美國核心通脹率迄今沒有明顯緩解，這會使得高利率風險不可能在短期內徹底消退。銀行業的寒冬未過，金融機構在向家庭和企業提供信貸的時候都會更加謹慎，信貸緊縮的現象會更加嚴重。如果疊加美國國債利率提升，聯邦和私人借貸成本上升，私人信貸市場渠道進一步萎縮，從而會改變家庭和企業的行為，對美國經濟造成更大的打擊。
