4月底，美國政府再次聲稱將在不久的將來啟動《印太經濟框架》（Indo-Pacific Economic Framework， IPEF），最近幾周，主導該框架的美國商務部和美國貿易代表處官員頻繁在與印太國家的同行們進行商討。
事實上，自拜登去年10月底在東亞峰會上提出該框架設想以來，其正式啟動時間已經一拖再拖——從原計劃的2022年初拖至年中。
由此可見，一方面，美國內部對該框架的思路仍在調整過程中；另一方面，美國與印太國家的協商進程，似乎比預料中更為艱難。
時隔多年，美國試圖再次主導印太區域經濟一體化進程、重塑該地區的經濟合作架構，并非那么一帆風順。
那么，今后難在哪里？
文 | 柯靜 上海社會科學院國際問題研究所副研究員
編輯 | 李雪 瞭望智庫
本文為瞭望智庫原創文章，如需轉載請在文前注明來源瞭望智庫（zhczyj）及作者信息，否則將嚴格追究法律責任。
1
已被亞太一體化甩在身后？
奧巴馬時期，美國試圖主導區域經濟一體化進程、構建新一代全球貿易與投資規則的重要經濟戰略，即“3T”戰略，《跨太平洋伙伴關系協定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）、《跨大西洋貿易與投資伙伴協定》（Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）、《國際服務貿易協定》（Trade in Service Agreement,，TISA）。
2022年4月21日，美國華盛頓特區，白宮外景。
接下來的特朗普政府將美國經濟實力的相對衰落和制造業大量外流歸咎于民主黨執政時期所奉行的全球主義經濟政策，特別是克林頓時期推動簽署的自貿協定和讓中國加入世貿組織的決定。因此，他執政首日便宣布退出TPP，在接下來的四年中，大型自貿協定談判在美國國內政治層面成為了“有毒議題”，TTIP和中美BIT談判也都進入了停滯狀態，迄今未現重啟契機。
【注：《中美雙邊投資協定》（Bilateral Investment Treaty， BIT）。】
出于對特朗普系列貿易保護主義做法給世界經濟帶來高度不確定性的擔憂，美國退出TPP后，日本成為確保該協定存續的關鍵角色，2018年12月30日，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）正式生效。
與此同時，2020年11月15日，亞洲地區另一個超大型的自貿協定，《區域全面經濟伙伴關系協定》（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）簽署，一躍成為世界上最大的自貿區，是鞏固亞太區域一體化進程的重要成果。
CPTPP的生效，在美國國內引發貿易政策何去何從、是否應該放棄主導亞太區域經貿規則制定權的游移不定；RCEP的生效，則引發了美國“已被亞太區域一體化甩在身后”的極大焦慮。更讓美國擔憂的是，RCEP模糊了美國與中國脫鉤的戰略意圖，并且，更早從疫情中恢復經濟使中國進一步鞏固了自身在亞洲區域產業鏈中的主導地位。
根據經濟學家彼得·佩特里（Peter Petri）和邁克爾·普拉默（Michael Plummer）的預測，生效后的RCEP的貿易收益十分可觀，到2030年時將為世界經濟增益1860億美元，其中最大的受益者將是中國（850億美元），其他依次為日本（480億美元）、韓國（230億美元）和東盟國家（170億美元）。
布魯金斯學會東亞政策研究中心主任瑪利亞·索利斯(Mireya Solís)憂心忡忡地提出，RCEP作為東盟外交的重大成就，幫助中國不必放棄產業政策這一關鍵杠桿就能夠獲得加入RCEP的經濟和地緣政治利益。
拜登上任后，美國商界、智庫頻繁發聲：其他國家正在積極談判貿易協定，構建區域經貿規則和市場準入條件，美國不該對此坐視不管，敦促拜登政府盡快制定貿易政策，重返并主導充滿活力的亞太地區經濟一體化進程。
美國商會亞洲高級副總裁弗里曼(Charles Freeman)稱，“從多方面來看，退出TPP是上屆政府犯下的重大戰略失誤（enormous strategic blunder）”。然而，鑒于貿易和TPP議題已在美國成為“有毒議題”，這屆民主黨政府能否重返TPP，尚難以確定。
2
四大支柱，只明確了主要內容
2021年7月，曾有知情人士透露，白宮正在討論起草一個涵蓋印太經濟體的數字貿易協定，為數據使用、貿易便利化等數字經濟議題制定標準，覆蓋范圍或將包括澳大利亞、加拿大、智利、日本、馬來西亞、新西蘭和新加坡等國家，以幫助美國在缺席CPTPP的情況下重返亞洲。
同年10月底，拜登在東亞峰會上正式提出《印太經濟框架》設想。不過，關于該框架的形式、內容和功能，迄今尚不清晰，只有主要內容“四大支柱”已大致明確：
（1）公平和有韌性的貿易，包括勞動、環境和氣候、數字經濟、農業、透明度和良好的監管措施、競爭政策和貿易便利化這七大主題；
（2）供應鏈韌性；
（3）基礎設施、清潔能源和脫碳；
（4）稅收和反腐敗。
其中，貿易支柱將由美國貿易代表辦公室負責，其他三大支柱將由美國商務部負責。根據目前的規劃，拜登政府將在近期正式啟動框架，與印太地區的國家圍繞著框架正式展開談判。
裝滿集裝箱的貨船通過紐約港。
更確切地說，拜登政府還在根據其與潛在合作伙伴的協商進展，以及與商界、工會等利益群體的溝通情況，乃至與國會議員的討論，持續對框架進行調整，以期能更好地實現美國在該地區的戰略利益。
美國在這一地區具有不可忽視的利益。亞太/印太地區人口、經濟產出和貿易額約占世界的一半，美國與亞太地區進出口的年貿易額已達1.75萬億美元，其前15大出口市場中有7個均位于亞太地區，對該地區的出口更是為美國創造了300多萬個本土就業崗位。正如美國副國務卿費爾南德斯在解釋這一框架目的時所言，在美國看來，沒有比印太地區更加重要的經濟伙伴。積極參與亞太/印太地區的經濟事務顯然具有緊迫性。
更加重要的是該地區經貿規則制定權之爭。美國并不視此為簡單的投資、貿易問題，而是致力于形成更廣泛、更深入的經濟關系。拜登政府屢次強調，美國將按照共同價值觀，與其盟友共商共同戰略。
在美國戰略界看來，若要該框架能夠真正推進美國在印太地區的經濟和戰略利益，且能被盟友和伙伴視為美國對該地區的持久承諾，它必須經過精心設計和管理。美國戰略與國際研究中心（CSIS）與印太地區十幾個國家駐美大使館代表的訪談結果顯示，這些潛在的合作伙伴認為，該框架成敗的關鍵，在很大程度上取決于它能否吸引到更多的東南亞、南亞和太平洋地區的發展中國家踴躍加入。
3
靈活性和強制性能兼容嗎？
自貿協定是否有利于美國經濟和美國人民？目前，美國國內仍然缺乏共識。為了繞開復雜且艱難的國會立法程序，該框架從設計之初就已明確：它并非傳統的自由貿易協定——不包含關稅減免的市場準入議題，沒有具約束力的貿易自由化安排。
關于這一點，2022年1月12日，美國貿易代表戴琪稱《印太經濟框架》的設想與美歐貿易和技術委員會（U.S.-EU Trade & Technology Council，TTC）在目標上存在相似之處，即旨在建立一種以問題為導向、志同道合的合作網絡，注重針對關切問題建立相應的貿易關系。拜登政府期望在18個月內（2023年11月美國主辦亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議之前）完成相關談判。
從該框架談判形式來看，各國可以自主決定加入四大支柱中的哪些支柱。只要加入其一，就會成為《印太經濟框架》的成員。拜登政府試圖以這種方式來展示框架的靈活性和包容性。
然而，如果真的完全任憑各國自由選擇加入某項目或者議題，美國就沒有可能實現其雄心勃勃的目標。因此，拜登政府明確表示，若選擇加入某一支柱，就必須接受該支柱中的所有內容，旨在通過這樣一種帶有強制性的方式，來實現框架的整體目標，主導制定印太地區的經濟一體化規則。以貿易支柱為例，一旦加入，成員就必須遵循所有七大議題的規則標準。
從拜登政府官員這幾個月以來接觸印太國家同行的情況來看，美國有意納入的合作伙伴目前較為確定的是日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、新加坡、印度尼西亞、越南、馬來西亞，泰國和菲律賓也有可能加入。
吸納印度加入，顯然十分契合該框架目的和制衡中國的戰略利益。然而，印度似乎另有打算。CSIS與印度駐美大使館官員交流得知，印度正在研究參與該框架的利益，且更加傾向于與美國通過雙邊經濟論壇或者四方安全對話機制等安排。
布魯金斯學會的約書亞·梅爾策（Joshua P. Meltzer）認為，自俄烏沖突發生以來，印度迄今仍未支持西方對俄羅斯的制裁，反而更加頻繁地購買俄羅斯的原油和煤炭。在美國看來，不僅失望，同時也擔心印度作為其戰略伙伴的可靠性。因此，印度是否會成為首批加入《印太經濟框架》的成員，仍然存在很大的不確定性。
另外，3月底，美國國會200多位跨黨派議員聯名致函貿易代表戴琪和商務部長雷蒙多，稱應將中國臺灣地區納入框架，理由是它不僅是重要的貿易伙伴，還在協助美國降低供應鏈對中國大陸的依賴和推動供應鏈多元化的過程中扮演了關鍵角色，尤其在半導體領域。然而，截至目前，美國政府表現得十分謹慎，尚未作出是否將中國臺灣地區納入框架的最終決定。
當前，在經濟或商業領域，地緣競爭思維正在模糊各國追求其貿易和經濟利益與地緣戰略優先事項之間的界限。除美國外，印太地區國家也在積極推動該框架的啟動，以期實現更高水平的貿易和投資自由化與更加安全的供應鏈。
4
一推再推，未來難在哪里？
框架啟動的時間一再推遲，推進該框架的難度可想而知。
其一，缺乏具有約束力的貿易自由化安排，使框架的吸引力大幅降低。
3月底，在參議院關于拜登政府貿易政策議程的聽證會上，戴琪再次面對質疑。部分議員認為，該框架可能是積極參與亞洲事務的第一步，但它并不能取代全面的自由貿易協定。一方面，如果沒有國會的批準，該框架的雄心和持久性將遠遠不如傳統的自貿協定；另一方面，缺乏減免關稅的市場準入議題，將難以吸引印太地區的國家在經濟上加強與美國的聯系。
這些議員尤其質疑戴琪“自貿協定已屬過去時代產物”的論斷，他們認為在世界其他國家看來，它無疑仍是21世紀的工具。3月底出訪美國的新加坡總理李顯龍也坦言，雖然他贊同《印太經濟框架》作為美國改善其在該地區經濟關系的一種方式，但他仍然對拜登政府不會重返CPTPP的決定深感遺憾，提出美國應該以擴大市場準入、促進貿易自由化的舉措來發展與印太國家之間的關系。
對此，戴琪堅稱需要抵制使美國產業流向其他地區的力量，利用貿易來提高世界各地的標準，使其向美國看齊。
此想法顯然無法打消印太國家的顧慮。在這些國家看來，美國除了空頭支票之外，缺乏吸引力的激勵措施。一位來自東南亞主要發展中國家的大使館代表不無失望地表示，“對于國內選民來說，我們需要‘彈藥’來說服利益相關者，為什么我們的國家想要支持這個項目。而現在，這個‘彈藥’還不存在。”
要加入框架，部分印太國家需要通過立法批準程序，而拜登政府的承諾，似乎不足以吸引這些國家的執政者。
其二，迄今尚未明確的形式與功能，將給該框架的談判進展帶來陰影。
拜登政府對該框架的設想似乎顯得過于樂觀。從提出該框架設想已過去了半年，但有關該框架的信息仍然乏善可陳，甚至連具體哪些國家將加入談判、談判將遵循怎樣的形式、是怎樣的時間規劃，都只有一個大概的預期。
實際上，一些印太國家大使館官員表示對該框架的細節所知甚少，對即將展開的談判流程也不甚明了——無法確定框架能為自己帶來多少利益、需要付出多大的代價、需要體現出多大程度的反華傾向，這將會使他們陷入“要么接受，要么放棄”的尷尬境地。
那些與中國經濟關系密切的印太國家，始終擔心該框架最終將淪為旨在對抗中國的政治和經濟聯盟。在這種情形下“選邊站”，無疑會讓它們付出不愿承受的代價。
此外，該框架的組織架構也讓部分印太國家憂心忡忡。目前已知的四大支柱將分別由商務部和美國貿易代表辦公室領導，隨著框架內容的進一步明確，美國國務院、財政部、農業部等一些部門將陸續參與其中。更多部門的加入或將導致后續的協商過程更加復雜，談判進展難以預期。
5
各國的利益訴求難以調和
另外，印太國家各不相同的利益訴求，將影響該框架所能實現的目標。
以供應鏈支柱為例，2022年1月20日，戴琪在世界經濟論壇視頻會議上發表講話，稱“疫情期間所暴露出來的供應鏈的脆弱性要求采取大膽和創造性的行動，重塑全球貿易方式，建立更具韌性、可持續的供應鏈體系，而非僅僅注重效率”。換言之，美國倡導在未來的貿易世界形成新的基本規則、管理原則和新的國際互動方式，呼吁市場主體在“效率和安全”的權衡中，從效率驅動轉向重視安全，促進全球產業鏈本土化、分散化和區域化。
確切地說，疫情發生以來，這種貿易互動方式已經逐漸融入美國的對外經濟政策，并成為拜登政府貿易政策的主導性思路，甚至在白宮針對供應鏈韌性所發布的報告中還創造出一個新的英語詞匯，“friend-shoring”，是指在可靠的政治盟友國家建立供應鏈。拜登政府正在試圖將這個思路納入到《印太經濟框架》之中。
印太國家對加強供應鏈的韌性很有興趣，畢竟這意味著擁有更多吸引外商投資的機會，有助于加強其國內的制造業、提高該地區人民的就業。一些印太國家還希望趁此機會降低對中國的經濟依賴性。但是，這也意味著它們必須接受美國的嚴苛條件，比如，美國必然會在其中附加嚴格的出口管制和投資安全審查條件，以防止將關鍵技術流入中國的可能性。這些國家的企業或將被迫減少同中國企業的合作，將會帶來多大的經濟損失，將取決于拜登政府愿意給出的條件。
天下沒有免費的午餐，美國潛在的合作伙伴心知肚明，必然會根據對自身利益的認知作出其認為最為合適的決定。
再說貿易支柱，缺失市場準入議題使得該支柱的吸引力已然大幅下降，雖然對新加坡、新西蘭、澳大利亞、日本、韓國而言，該支柱下的數字經濟議題仍然具有強大的吸引力——期待在印太地區形成更加開放且具有互操作性的數字大市場。
更重要的是，框架關于數據使用、隱私權、知識產權，乃至新興的人工智能等技術標準，將有機會成為未來數字經濟的運行規則。然而，美國所必然要求的禁止數據本地化、跨境數據自由流動等要求，與一些印太國家的現行政策是相悖的。加入該框架的貿易支柱，意味著需要在國內修改相關立法，以免在實施承諾的過程中造成難以協調的沖突。即便當前選擇加入，后期也未必能夠完全遵循承諾。
此外，貿易支柱中的環境、勞工的高標準，顯然超出了部分印太地區發展中國家的承受能力。即便選擇接受，也是希望得到發達國家的資金和技術援助，幫助它們度過艱難的轉型時光。
簡單來說，在印太國家謹慎地衡量自身的付出和所得之際，拜登政府究竟能夠展示多大的誠意、能夠以怎樣的方式確保該框架的持久性，將在很大程度上決定了該框架究竟可以產生多大的吸引力。拜登政府只能繼續考慮在不觸動國內民意發生激烈反彈的前提下，還可以給出怎樣的“誘餌”。當然，中期選舉即將到來，留給他考慮的時間并不太多。
