李開盛：菲律賓是“一帶一路”建設的特殊樣本
作者：李開盛 日期：2022-06-02 瀏覽：721
編者按：本文系《“一帶一路”國別研究報告·菲律賓卷》一書的前言，該書已由中國社會科學出版社2022年1月出版。菲律賓地處東南亞，是一個多民族群島國家，面積29.97萬平方公里，人口約1億200萬（2019年11月）。14世紀以前，菲律賓群島上僅有諸多土著部落，并不存在現代意義上的國家。14世紀后期，在今菲律賓南部的蘇祿群島出現了菲律賓歷史上第一個國家——蘇祿蘇丹國。1565年，菲律賓群島淪為西班牙殖民地。1898年6月12日，宣布獨立，但于同年美西戰爭后，又成為美國殖民地，直至1946年7月4日獲得獨立。菲律賓為發展中國家，也是世界的新興市場之一，近年來經濟發展較快但貧富差距很大。中國同菲律賓于1975年6月9日建交，建交以來雙邊關系總體發展順利，但不時受到南海島礁主權爭端的影響。2005年，兩國建立致力于和平與發展的戰略性合作關系。2018年11月，習近平主席對菲進行國事訪問期間，兩國領導人一致決定建立全面戰略合作關系。
當前菲律賓政府對中國的“一帶一路”倡議表示了濃厚的興趣。杜特爾特總統分別于2017、2019年前來中國參加“一帶一路”國際合作高峰論壇，雙方也達成了多項合作協議。在“一帶一路”建設過程中，菲律賓也扮演著十分重要而特殊的作用。這是因為，“一帶一路”倡議推行七年來，積累了許多的經驗與教訓，其項目建設以及整個倡議的成敗，受到各方面的因素的影響。菲律賓作為一個在政治、經濟、文化、社會等方面均明顯不同于中國的國家，又是東盟成員、美國盟友和“一帶一路”建設的重要伙伴，相關影響因素均可以在菲律賓找到。從這個意義上講，菲律賓確實是觀察、推進“一帶一路”建設的特殊樣本，對于我們思考今后“一帶一路”的進一步發展具有重要意義。一是中國經濟發展經驗與當地國情的契合程度。“一帶一路”倡議強調基礎設施建設，致力于以產業園的方式推動中國與當地的產能合作，這些都體現了中國在改革開放四十多年中積累下的經驗，對于后發的發展中國家確實具有重要的借鑒意義。但是，其他國家能否接受、適應并學好這些經驗，與當地的國情緊密相關。菲律賓恰恰是一個與中國在政治、經濟和社會制度等方面極其不同的國家。菲律賓盡管地處東方的亞洲，但作為美國的前殖民地以及按美國模板打造出來的國家，其國情的許多方面更加類似于西方而非東方。但與此同時，菲律賓的一些領導人，典型的如當前總統杜特爾特以及2001至2010年擔任總統的阿羅約，又十分重視中國的經濟發展經驗，愿意與中國在這方面開展合作。正因如此，杜特爾特上臺后即在全國開展“大建特建”計劃，強調引進外資。但其政策能否在多大程度上改變菲律賓在經濟發展的原有道路與模式，還有待觀察。面對發展落后的現象與西方發展理念交相充斥的菲律賓國情，“一帶一路”建設如何去調整、適應，仍然還需要探索。二是對當地營商環境的適應。營商環境是決定一個項目與企業在當地成敗的重要外部因素，對于中國企業來說，已經習慣在一個快節奏、日益規范化的中式經營環境中去運作，在走出去的過程中往往有水土不服的問題。特別是在一些法律規定比較繁瑣、辦事程序又較為緩慢的國家，中國企業往往特別不適應。而菲律賓在這方面就體現出與中國較大的差異。從世界銀行發布的《營商環境報告》來看，菲律賓的排名是比較落后的。2020年較前有很大進步，也只是從124名上升到了95名，特別是在開辦企業、獲得信貸、執行合同等項的排名都在130名以外。另外，盡管受美國影響，菲律賓也是一個有著較強民族主義情緒的國家，在不少領域對外資設置了40%的投資比例限制，這對于那些一心想要掌控項目與企業主導權的中國企業來說不是一個好消息，有些就不得不求助于當地合作伙伴，如在不突破40%限制的前提下多找幾家當地合作方，從而保持多數股份與控制權。沿帶沿路國家往往是發展中國家，營商環境有待改善是很自然的事，但中企走出去首先要必須學會并適應當地的營商環境，在自己的目標、經營習慣與當地環境之間取得合理的平衡。三是當地政府的更替。“一帶一路”倡議視政策溝通為五通之一，當地國家的政府的支持至關重要。在不少國家，其政府會因選舉而出現定期的更替，其對華政策包括對“一帶一路”倡議的態度很容易因此而發生變化。特別是在那些競爭激烈的兩黨制國家，其內外政策往往因政府更迭而出現一百八十度的大轉變，“一帶一路”建設也因此而可能出現過山車式的變化。菲律賓就是一個典型。自1986年馬科斯垮臺以來，為了防止獨裁重演，菲律賓現行憲法規定總統任期六年、不能連任，同一領導人連續執政的可能性就沒有了。由于菲律賓政黨體制較弱，同一政黨想換一領導人繼續執政也不太可能，因此政策六年一變就成了常態。阿基諾三世政府時期，由于菲律賓發起所謂南海仲裁案，雙邊關系跌至谷底，自然談不上參加中國倡導的“一帶一路”。杜特爾特上臺，不但表態“擱置”仲裁裁決，而且主動對接中國的“一帶一路”建設，積極學習中國的發展經驗。但是，杜特爾特的任期到2022年截止，如果下一任領導人不延續杜特爾特的對華政策，“一帶一路”倡議在菲律賓的前景將蒙上一層陰影。因此，如何更好地與當地國不同黨派打交道，使參與“一帶一路”建設成為東道國的跨黨派共識，中國還有很多工作要做。四是貪腐問題的影響。中國政府一直致力于打擊企業的海外腐敗行為，2017年的第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇提出要建設“廉潔之路”。但是，由于海外經營環境的復雜、一些個別企業急功近利以及國際合作監管的缺失，有些“一帶一路”項目還是會被卷入到當地的腐敗丑聞之中，從而對“一帶一路”的信譽造成重大影響，甚至直接影響到相關項目在當地的開展。菲律賓歷來腐敗問題突出，這方面的風險也比較大。在阿羅約政府時期，就有不少中資企業參與項目被卷入當地官員的貪腐丑聞，從而導致項目受挫。當前杜特爾特政府厲行反腐，加上“一帶一路”項目建設逐步規范，目前尚未有這方面大的丑聞傳出。但是，考慮到菲律賓的腐敗文化與運作方式根深蒂固，對這方面的防范與監管絕不可以掉以輕心。兩國之間如何在中國開展的腐敗預防與打擊方面進行深入的合作，如何避免一些純粹的法律事件被當地的反政府人士與媒體進行“政治化”的炒作，還有很大的改進空間。五是當地非政府組織的影響。企業是“一帶一路”倡議在東道國落地生根的主要執行者，也是各種機遇、矛盾與挑戰的聚焦點。一旦一個項目破土動工，很可能就要涉及勞工、環境、土地拆遷等問題。對于這些問題，國內已經有一套成熟的處理機制，中國企業也已經適應。一旦到了國外，問題依舊但所帶來的挑戰與所處理的方式可能就完全不同，這是因為許多沿帶沿路國家受西方體制的影響，存在較為強大的非政府組織，而勞工、環境、土地等都是它們所集中關注的議題。即使相關項目對于東道國以及當地來說，在整體上和長期內有著確實可行的長遠好處，但這些非政府組織及其所代表的利益群體可能從他們的視角提出不同的看法，并常以弱者的身份出現，通過媒體、社會活動甚至是政治抗議來博得同情和阻礙項目的正常進行。許多東道國的政府能夠較為妥善地處理這些問題，但有些行政能力較弱的政府卻不一定應對得了。而且，有些東道國家內部政治形勢復雜，這些非政府組織卷入其中后，往往成為該國各派系間政治斗爭的重要工具，而“一帶一路”項目與形象也往往因此受到波及和損失。因此，如何處理好非政府組織的影響，不但是“一帶一路”企業要特別關注的問題，也應成為中國從“一帶一路”整體角度需要加以認真處理的因素。六是美國的影響。自從中國提出“一帶一路”倡議以來，美國出于壓制中國崛起的需要，對“一帶一路”倡議進行了各種抹黑和打壓，其影響手段多種多樣：一是利用自己在國際輿論上的主導權制造“債務陷阱”等不實謬論，在相關國家中制造恐慌；二是利用自己在相關國家的政治影響，甚至直接施加外交壓力，對“一帶一路”倡議項目進行抵制；三是自己聯合相關國家推出諸如“藍點網絡”等計劃，名義上響應發展中國家基礎設施建設的需求，實際上旨求破壞或抵消中國的影響。盡管“一帶一路”倡議確實符合許多發展中國家的需要，但由于有全球霸權優勢，加上其一些盟友、相關地緣政治勢力的合謀與推動，美國確實對中國“一帶一路”倡議推進造成了不小的干擾。菲律賓作為美國的盟友，而且是在政治制度、意識形態與社會生活等方面深受美國影響的國家，是美國重點要影響的一個國家。在杜特爾特的治下，美國雖然未能對政府層面的中菲經濟合作造成明顯的破壞，但在美國影響下的一些精英輿論以及政治反對派，始終對中國的“一帶一路”倡議以及杜特爾特的合作政策持懷疑態度，一些項目的進程也因此而受到不同程度的干擾。中國不必要去與美國進行影響力的競爭，但面對美國在第三方對中國利益與“一帶一路”倡議的干擾，卻必須要出臺相應的反制措施。而這可能正是中國對菲關系中的薄弱之處。以上因素決定了我們有必要從“一帶一路”的視角與需要出發，對菲律賓進行更加深入的研究。當前不少文獻對菲律賓各方面的情況進行了梳理與介紹，但結合“一帶一路”建設需要，從便于政府決策、企業經營以及社會了解的角度對菲律賓進行深入剖析的綜合性成果還不多。基于此，上海社會科學院王振副院長領銜的國家社科基金重大專項課題“一帶一路”國別研究決定將菲律賓列入第二階段研究的國家之一，并委托筆者承擔這一子課題的具體組織工作。在此，要特別感謝王振副院長在組織“一帶一路”國別研究方面的遠見卓識，并付出巨大努力組織院內跨所、跨學科力量支持這一研究。正因為有了這些力量的整合，本書對菲律賓的研究才得以真正體現跨學科的視角。另外，還要特別感謝上海社會科學院智庫建設處王震副處長在課題組織、協調中付出的辛勤工作，以及來自上海社會科學院各研究所、“一帶一路”信息研究中心以及國內各高校、研究機構各位同仁的加盟與支持。本人所在的上海社會科學院國際問題研究所王健所長、余建華副所長以及各位同事也為本書的研究進行提供了寶貴的支持。最后，要特別感謝中國社會科學出版社的趙麗編輯，正是她的認真負責與辛勤勞動才使本書得以出版。本書從立項到完成寫作僅用了不到一年的時間，由于時間倉促錯漏在所難免，期待各位讀者批評指正。希望本書的出版，能夠有助于大家進一步了解菲律賓，為“一帶一路”建設在菲律賓的深入發展以及中菲關系實現互利共贏盡自己的綿薄之力。
