劉鳴：拜登首月對華外交評析：“蕭規曹隨”的開局

拜登上臺已有一月有余，國內外都在密切關注拜登政府將如何調整對華政策，中美是否能夠回到正常軌道。雖然拜登當選后，中美戰略界主流觀點是不能對拜登政府抱有幻想，因為中美關系的基礎、框架、環境、規則已經在特朗普時期遭到了致命性的摧毀，這是一種從美國心態、認知、戰略到中美雙邊結構、規則、法律、互動模式，乃至地區、全球多領域合作關系的顛覆，所以，任何美國領導人及其團隊將很難再有魄力、勇氣與條件來扭轉乾坤，撥亂反正，重建一種屬于健康定義下的競合雙邊關系。

但即便如此，從聯合國秘書長、中國領導人、美國的商界到部分智庫、各國輿論界都期望中美關系重建的“幻想”能夠成為奇跡，特別是白宮國家安全委員會印太政策高級協調員坎貝爾的一席話把人們的期望調高了，他表示：美中雙方都應暫停目前針鋒相對的做法，深吸口氣，后退一步，稍息放松，然后向對方邁進一步，向對方發出信號，顯示至少建立可行的關系的愿望。正因為如此，中國領導人與外交部高官頻頻發出重新建立各種對話機制的呼吁，以了解彼此的政策意圖，分清分歧與合作點，管控沖突。

拜登在與11位歐亞領導人通話后，于中國農歷除夕與習近平主席進行了電話會談，雖然白宮發布的新聞稿偏重于批評中國，但讀上去更像是政治套路的立場表述，咄咄逼人的味道似乎不強。從中方發布的習近平的通話內容看，基本上是建設性、循循善誘的忠告，并沒有激烈回擊性的用詞，而且通話時間長達二個多小時，顯示雙方是在心平氣和的氣氛中討論了一系列的問題。 

但這次遲到的領導人通話并沒有給中美關系改善帶來明確信號：因為拜登在慕尼黑安全會議講話的主基調是定義中美的長期戰略競爭，明確競爭是以“民主價值觀的政治制度”為分界點，以排他性多邊主義為基本手段，以確保國際經濟體系、高科技發展的西方標準、規則為重點。與此同時，從布林肯國務卿、國家安全事務助理沙利文的一系列發言、通話、政策行動及新任部長在參議院聽證會上對質詢的回答看，他們對如何調整對華政策是迷茫的，思路是缺失的，目前無法找到比特朗普政府思維模式、表述、原則、目標更有效的方法與戰略。唯一能夠切割的點是：特朗普沒有與盟國建立統一戰線。事實上，特朗普時期也不是都以一家之力來對抗中國的，“印太戰略”、“清潔網絡”、制訂5G標準、“經濟繁榮網絡”計劃、“五眼聯盟”（疫情傳播與華為數據的情報分享）、“對華政策跨國議會聯盟”、蓬佩奧訪問歐洲、東亞、中東歐等幾十國來拉攏它們抵制華為與中國的投資都反映了美期冀建立一個國際反華聯盟來對抗中國的構想。

拜登政府在對華政策上沒有像對氣候變化、回歸國際組織與協定、中東、移民與邊境墻等政策問題那樣徹底改弦更張，也沒有提出創新性與突破性的政策與思路，首要的原因是新政府團隊已經接受了這樣的戰略判斷：中國對美國及西方秩序的挑戰是長期性與根本性的，美國與西方的治理模式及政治影響、經濟與科技領先性、全球經濟規則、軍事能力都處于衰落、衰敗的態勢。次要的因素是：特朗普推行的全政府對抗戰略的消極影響積重難返，新政府無法擺脫前任政府與目前國會對中國形成的戰略敵視的大氛圍與認知，以及一系列行政命令產生的政治與法律羈絆。它無法在既要競爭，又有合作的矛盾中找到平衡點、切入點，只能在原有戰略上修修補補，迂回折沖。所以，現在只能以壯勢、布局、定調、蓄而不發的策略來作戰略調整的鋪墊。

當然，我們也要看到，拜登政府對華團隊來自于不同年齡層，經歷與理念差異較大，雖然是一個人才濟濟的“夢之隊”，但一個成功的團隊不僅僅是看有多少人才，還要看相互間的認知、知識與經驗的互補性，更重要的是層次分工是否合理，戰略認知上能否超越狹隘的大國爭霸的歷史宿命論與美國命定霸權的思維定勢。如果相互間的觀點與權力分配無法協調，戰略思維仍然是老套范式，內部矛盾就會增加，很難形成戰略性與操作性共識。拜登的前顧問認為，這個團隊個人觀點迥異以及優先事項眾多的情形有點類似于林肯內閣。其中，“外交三劍客”的沙利文與布林肯占據外交部門的領導位置，民主理念很強，決定先下手為強壟斷其外交領導的話語權，把民主理念的競爭定位為對華政策的首要原則與重振美國在西方世界的領導地位的工具。而作為“印太戰略”協調員的坎貝爾，則是屬于舊式的自由現實主義者，他曾經是奧巴馬“亞太再平衡”戰略的謀劃者與操縱手，但近四年的戰略實踐使其對長期有效制衡中國的手段效果產生了懷疑，近年作為局外人的他，對中美這個戰略棋盤應該如何盤整有了一些新的感悟，所以他支持中美更多的“良性競爭”與“競爭性共存”，以預防性外交避免軍事對抗，從戰略均勢、國際秩序穩定視角改善中美關系。但其觀點與操作路徑生不逢時，在華府的戰略氣氛與現政府趨勢的對華決策權中不受待見，明顯缺乏實權。另外，駐聯合國大使琳達·托馬斯-格林菲爾德在涉疆問題的表態與布林肯有異，商務部長雷蒙多作為一名風險投資家，對華為、中芯國際是否留在美國貿易“黑名單”中的立場比較曖昧。

這種局面也許是暫時的，在對特朗普中國政策評估完成后，修正的政策可能會出臺。當然，也完全可能這屆政府無法超越、突破特朗普的對華戰略基線，或者找不到更好地既不會削弱美國的利益與霸權地位，又能與中國開展局部性建設性合作的戰略構想。

目前看，拜登政府在調整對華政策過程中，主要奉行三項策略：順序優先、勢頭把握和風險管理（奧巴馬的東亞顧問麥艾文觀點）。但進行細化，就是繼續保持在中國議題上的壓、圍、限、批，但不上升到意識形態制度高度進行對抗與擴大化的經濟及外交制裁；競爭關系要受控，以確保工作對話、磋商與局部合作的大門是敞開的。任何回歸正常關系的過程須是漸進、低調、先易后難、走一步看一步的，其中可能有兩個動力條件：中國調整治國理政思路，在維護國家利益的范式上有所退讓，或采取了一個國際社會比較歡迎的重大行動；美商界、學界、科技界、輿論要求改變特朗普部分對華政策與行政命令的呼聲越來越大。

根據以上策略與原則，其近期的政策操作可能由以下考量所主導：

1. 不考慮重開戰略對話，因為美方認為，無論是奧巴馬時期的“中美戰略與經濟對話”，還是特朗普時期的“中美外交安全對話、全面經濟對話、社會和人文對話、執法及網絡安全對話 ”，都是中國擅長的宏觀性、勸合性的會談，一旦進入這個機制，美國對華戰略競爭主導權就會被削弱與軟化，陷入拖拉性、糾纏性、套路性的對話軌道，成為棄之可惜、食之無味的合作樣式。因此，拜登政府很可能會承襲特朗普時期的經貿談判模式，以精準性、單一性、優先性議題為結果進行重點對話。三位前東亞問題顧問的論點也反證了上述判斷：麥艾文強調，不急于重新建立好處不明的戰略對話的宏大架構，奧巴馬時期的助理國務卿拉塞爾稱這是一個“不急于行動的聰明戰略”，特朗普時期的東亞顧問博明則發出“避免陷入會談陷阱”的告誡。

2. 對于中國領導人呼吁恢復各種工作性機制對話，拜登團隊也暫不響應，其原因之一是時機不成熟。首先是新政府剛剛到位，各種事務千頭萬緒，特別是控制疫情與拯救國內經濟是當前的要務，而中國社交媒體則在集中討論疫情中與國會騷亂所反映的“美國正不可避免走向衰落”的景象，所以，在這種背景與強硬的特朗普剛剛卸任后的情況下貿然開始與中國進行對話，不利于拜登政府的政治地位。其次，涉華負面化的信息仍然在美國與西方媒體繼續發酵，包括臺灣、新疆、香港、對疫情溯源的調查以及中國與加拿大、澳大利亞、日本的緊張關系等，這顯示輿論不利于美國與中國進行以改善關系為目標的對話。其三，蓬佩奧等下野的強硬派政要也正在重整旗鼓，與右翼議員聯手高度關注拜登對華政策的轉向，反對推翻特朗普宣布的一系列對華的強硬舉措，這批人緊拉住新政府對華政策這根“拴狗鏈”，不讓他們松動強硬政策。對此，布林肯、沙利文等官員也深知其奧妙所在，借勢在疫情調查、美臺官員接觸、支持加拿大施壓中國釋放加方人士等問題上示強。其四，保持一定時間的冷卻期，既是對國會強硬派、共和黨的一種姿態，避免他們因中國議題而杯葛拜登政府的人事任命與內政議案；也是為了壓低中國對拜登的期望值與削弱中國設定的會談話語模式，以增加中國的焦慮感與失望感，以便于美國下一步推出其對話議題與路徑時，可趁機脅迫中國接受美國的游戲規則。

3. 在推出新的中國戰略與政策前先咨詢盟友的意見。這樣做可確保新政策不僅僅是反映了美國一家的利益、立場及拜登團隊的認知，而是集“國際社會”與美國兩黨的共同意見，以增強其與中國談判的“合法性”、代表性與籌碼，提升其對中國施壓與議題設定的聲勢，同時也可通過這種尊重的方法而牽制盟友，使之在美實施對華戰略過程中全力配合，確保盟國不會再三心二意，甩開美國與中國單獨達成美國反對的雙邊協議。當然，還有更深層的考慮是，面對中國的勢強力壯，美與中國單打獨斗的優勢已經不明顯，突出西方與中國在“自由國際秩序”認知與行動上的競爭，就賦能于美國領導西方與中國競爭。

4. 梳理對華各種議題，按序推進。即根據美國受中國挑戰的程度與民主黨的外交理念及手法，對特朗普出臺的對華政策進行評估，按照高度競爭性、中低度競爭性、價值觀暨利益沖突性、有限合作性等四大類別來區別其高中低等級，以此制定處理的路徑與時間節點。其中，軍事、高科技、經貿議題處于高位，屬于長期競爭議題。涉華的香港、新疆與疫情溯源、“印太安全”、中國的反制外交則可能列入沖突性、迫切性的等級，處于中高等級的位置，因為這是西方社會具有高度價值觀共識與較易結成“統一戰線”的議題，也是拜登認為可以體現新政府優勢與發揮領導力的著力點。氣候與環保、抗疫、朝核、伊核均屬于合作的議題，但氣候處于中位，朝核、伊核、抗疫則處于低位；南海、臺灣等問題，也處于低位，因為雙方理解與利益距離較大，雖然時有升高緊張的時候，但只要美國掌握干預的節奏與力度，控制好臺灣，兩地（南海、臺灣）形勢失控可能較小。

5. 在高科技領域，“有選擇的針對性脫鉤” （小院高墻）將是基本的戰略，原則是嚴控中國采購美國的高科技產品，禁止中國人才和資本進入美國高科技領域。具體做法是：加大對大數據、5G與6G、數字經濟、量子技術、生物技術、人工智能和云計算的投資，限制與中國的合作；把這些領域的全球合作納入由美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、荷蘭、韓國、芬蘭、瑞典、印度、以色列、澳大利亞等國組成“科技13國(T-13)”技術聯盟管理中；擴大半導體、電動車電池、醫用器械與藥品、稀土等產業、材料的國內生產及與盟國分工生產，降低對中國的依賴與價值鏈分工合作；為了維持對華供應鏈出口所帶來的50-60萬個就業崗位及在華企業400億美元的利潤（若加上貿易關稅則2000多億美元），脫鉤將采取精細分層化、分階段與務實化管理，不鼓勵所有美企制造業回遷；明晰核心產業及對國家安全構成威脅的工序、使用的設備、外包的中間產品的定義界限，在這之外的原則開放，但確保動態監控與審查。列入原國防部的35家中企實體名單，不排除名單會有個別企業調整，對所謂涉疆的“實體清單”與參與南海島礁建設的24家“實體清單”，改變的可能都不大。對于華為及70家關聯企業列入“實體清單”，由于牽涉的企業過多，可能會把部分企業從名單中撤下。

6. 解決雙方互征的6600億美元關稅的貿易平衡尤為重要，但拜登政府關心的重點不僅僅是貨物的絕對平衡，還包括數字與服務貿易，重在解決所謂不公平的貿易規則以及前政府計劃與中國進行的第二、第三階段的貿易談判，即知識產權保護、強制技術轉讓、中國企業的“競爭中立”與政府補貼、人民幣匯率調控與金融開放及改變中國在WTO的“發展中國家”地位等。貿易戰使美國公司與消費者承擔了額外的成本，24.5萬個美國工作崗位流失，也導致了諸多產業供應鏈的紊亂與產品零部件的短缺，所以，它會選擇合適的時機逐步停止特朗普征收的關稅。但拜登會選擇在中方執行完第一階段協議基礎上，并啟動第二階段談判后，才開始取消或豁免部分關稅，優先包括機械設備、電氣設備、針織服裝、紡織品、汽車及零部件等。這些豁免會與第二階段談判的成果與第三階段談判是否進行掛鉤。

7. 在對華軍事競爭議題上，拜登政府設立的國防部“中國戰略工作小組”對相關戰略、作戰概念、軍力態勢及部署評估的結果，可能傾向于非傳統型、創新性的思路推進多域作戰力量部署、武器裝備的選用、基地的新型化與分散化，確保在“印太地區”對中國力量的威懾形成非預測性與隱蔽性的效果。但在軍備控制、海空危機管控、網絡安全、太空競賽的規則等方面仍然有合作余地。“印太戰略”的四邊對話機制與多邊軍事協同行動的零和博弈性較強，但“印太地區”基礎設施建設、數字經濟治理的規則方面（包括“藍點網絡”）不排除今后可以協調合作。

8. 在降低兩岸緊張關系與處置抖音與孔子學院等社會爭議性較大的行政命令方面，拜登政府已采取了一些低調但雙面平衡的行動，為今后修正政策留下了空間。首先是臺海：美國務院代理亞太助理國務卿金星2月上旬在辦公室會見了臺灣當局“駐美代表”蕭美琴，這是對“一中”原則的挑戰，也表明新政府繼承了蓬佩奧宣布的取消對美國官員與臺當局官員接觸的限制命令。與此相一致，在中國春節期間，美駐世貿代理館長畢斯比刻意到訪“中國臺北”駐世貿代表辦公室，美駐法國馬賽總領事葛珞爾也到訪了駐法國普羅旺斯臺北辦事處。另一方面，為降低臺海緊張局勢的美國因素，可能在美國授意下，臺灣當局領導人蔡英文改組了安全團隊，任命了在兩岸問題上較務實的邱太三擔任“陸委會”主官，意在降低美對華遏制戰略中的“棋子”的危險作用。其次，在南海“自由航行”方面，美最近行動的公開理由開始覆蓋到越南與臺灣地區，以突出其行動不是僅僅挑釁中國，而是包括所有地區內不當運用《聯合國海洋法》對外國軍事船只無害通行的行為。其三，拜登政府無限期擱置了將TikTok出售給美國投資者的計劃；撤回了特朗普政府時期的一項要求美國大學披露其與孔子學院合作的提案。

第一，無論是奧巴馬的軟硬遏制，還是特朗普對抗式遏制，雖然構成了巨大風險與挑戰，但都沒有產生讓中國退讓、陷入發展困境、改變內外政策的最終效果。現在，拜登政府希望借助于西方“統一戰線”與價值觀外交的攻勢，維持特朗普經濟制裁暨高科技脫鉤戰略來使中國接受西方的游戲規則與合作的條件，其基本思路與套路萬變不離其宗，缺乏實質性的變化與調整，任何欲改變中國治國理政政策與對外行動軌跡的舉措可能仍然徒勞無功。

第二，既競爭又合作，同時避免使東西方陷入對立或回到冷戰，這在書生議政時似乎可行，但實際操作上存在尖銳的矛盾，在“度”的掌控上難度很大。因為加大對中國核心國家利益的高調干涉，繼續維持對中方教育、文化、新聞、僑務人士在美活動的各種限制，延續貿易與高科技的經濟制裁，以“民主”同盟與“印太戰略”來圍堵中國必將引起中國更深的戰略疑慮、強烈的不滿與反制，而在南海、臺海問題上的挑戰，有可能加劇緊張局勢，甚至觸發突發事件。隨著雙方全社會的對立、沖突的升級與擴大，“局部性的新冷戰”格局完全有可能形成。

第三，拜登政府在合作議題上具有很強的功利性與小算盤，削弱了雙方合作的基本信任與動力。因為拜登政府要確保推進合作時不影響競爭與對華的批評言論，要充分顧及美國國會與輿論的立場，避免因為有求于中國，或與中國討價還價而削弱其在更多競爭議題上的強硬立場與姿態。其原則就是競爭是主要方向，合作是次要的。如氣候變化是拜登最重視的全球治理議題，也是對華政策議程中的重要選項，但拜登政府至今沒有接過中國遞過來的“橄欖枝”，也阻止了總統氣候事務特使克里任何搶先行動的對華氣候外交。為此，對華友好的克里也心知肚明，不得不表示，不會為了與中國達成削減碳排放的交易而影響其他競爭性的議題。另外，美國總統伊朗事務特使馬利近期與中國外交部副部長馬朝旭通了電話，對伊核問題深入交換了意見，中國方面發布了消息，但美國國務院拒絕就其背景與細節進行確認，顯然也是為了壓低其重要性。

第四，美國領導西方反對中國，這實際上是低估了中國深入融入世界市場與經濟全球化、中國對發達國家經濟的影響、發展中國家高度依賴中國的投資與貿易這個結構性現實，忽視了中國在國際制度中的參與度、外交上的塑造力與高科技產業上的創造力。無論是歐盟、日本、澳大利亞均不可能全心全意追隨美國，德國與意大利就跟中國的關系更為接近，它們也堅決反對英國策劃讓澳大利亞、韓國與印度擠進七國首腦會議，共同協商對付中國。美國與歐盟在國際貿易、數字經濟、多邊貿易體系的規則運用上存在程度不一的競爭性，西方國家無法為彼此提供足夠的消費市場。在應對氣候變化、保護生物多樣性、金融穩定、反恐、武器擴散等全球問題上，排斥中國是不可能實現全球治理的目標的。即使是網絡空間、人工智能、生物技術中的行為規范，單靠歐美合作來制訂與強制運用，必定導致國際混亂與分裂。德國總理默克爾雖然強調歐美合作應對中俄的必要性，需要構建對中國的共同政策，但她仍然堅持中國在全球問題上是必要的參與者。所以，新大西洋同盟更多是形式上的政策協調、公開的聲明及一些同步的立場，它無法形成按照美國戰略認知定位的制度性反華聯盟。與此同時，美國、歐盟、日本等國也都會為了自身的利益與雙邊關系而分別與中國進行政策協調，在這種多元復合性的雙邊協調機制中，最終存在著目標、手段、重點的差異，形成牽制與抵消。

在東亞與印太地區，與奧巴馬時期相比有兩點不同：美國的盟國與盟友對中國崛起的焦慮不適應癥有了一定的趨緩，包括日本與東南亞國家，它們對特朗普加劇與中國戰略競爭，并逼它們在經濟上、戰略上選邊有很大的憂慮；東亞國家在基礎設施建設與抗疫上對中國的依賴度在加大。所以，新加坡外長維文在接受法國記者專訪時表示，“試圖將我們變成附庸或迫使我們選擇一個陣營將是非常不明智的。如果華盛頓和北京無法達成一種新妥協，我們所享有的絕大部分繁榮與和平將受到威脅。”

總之，拜登政府在對如何調整中國戰略與政策上遇到了諸多難點與內在的矛盾，其目前定位與目標設定過于僵硬，在清理特朗普對華負資產上患得患失，造成其對華開局的對抗性、造勢性大于務實性與靈活性，給下一步關系的轉圜發展帶來了負面效果。