以下文章來源于澎湃網，2021年2月19日
唐慧云，上海社會科學院國際問題研究所副研究員當地時間2月18日，美國國會民主黨議員推出拜登政府全面移民政策改革議案，其內容包括給予在美無合法身份移民可申請公民身份的渠道。美國總統拜登執政近一個月以來尤為重視移民問題，在其頒布的行政命令中，有不少關于移民問題，而此次頒布的全面移民政策改革議案尤為引人注目。美國的全面移民政策改革已經超過10年，奧巴馬兩任政府時期都曾經極力推動，但是均未成功。那么拜登的全面移民政策改革能走多遠？
從拜登當前全面移民政策改革的內容以及兩黨的關系角度而言，拜登的全面移民政策改革難以在國會獲得通過，其對移民問題的解決未來會更多使用總統的行政命令權而非讓國會頒布法律的方式。實際上，拜登目前已經頻頻使用行政命令權。
其一，從拜登的全面移民政策改革的內容看，政策主張過于激進，“胃口”太大，難以獲得兩黨支持。拜登的全面移民政策改革議案被稱之為“最大膽”移民政策改革。之所以如此，最主要的原因之一是議案主張8年內給予1100萬非法移民合法公民身份。具體的實施步驟是非法移民首先獲得5年的臨時身份，之后，如果他們通過背景審查以及繳納稅款就可以獲得永久居留權。獲得永久居留權后三年則可申請美國公民身份。對年輕非法移民、已經獲取臨時身份者以及從事農業工作的非法移民則可以跳過5年的臨時身份，立即申請永久居留權。關于這一條，民主黨議員都并非完全贊同，更不用說在移民問題持保守立場的共和黨議員。來自阿肯色州的共和黨參議員湯姆·科頓（Tom Cotton）就在推特上公開批評拜登的移民政策改革是“完全的赦免，根本沒有考慮到美國公民的安全和健康，在執法方面是零”。
從歷史角度而言，美國往往謹慎運用“赦免政策”。對某些立法者和民眾而言，“赦免非法移民”意味著“獎勵人們非法入境的行為，”而且“赦免政策”也可能鼓勵后來者。因為通過“赦免政策”獲取合法身份的移民，會給其他的“非法入境者”以及他們的一些親屬帶來“社會示范效應”。1986年的移民政策改革，國會曾經赦免了近300萬非法移民，但是因為各種原因，目前的非法移民已經達到1100-1200萬左右。以至于國會內保守派以1986年政策改革為理由，拒絕給予當前的非法移民合法身份，即使包括幼年時期前往美國的“夢想生”（編注：“夢想生”計劃2012年由時任總統奧巴馬簽署實施。該計劃旨在讓年幼時被父母帶入美國的青少年非法移民免于被遣返，并能合法獲得工作。）。
另外，拜登訴諸 “一攬子”式的改革方式，而非 “拆分”式的“逐步解決”，更容易招致反對。在全面移民政策改革中，年輕非法移民的合法身份始終是兩黨焦點和難點問題。在國會立法過程中，對于兩黨爭議最大的問題，采取“逐步解決”的方式有助于兩黨達成妥協。
奧巴馬政府時期，對年輕非法移民的合法身份問題主要采用“逐步解決”的措施，諸如延長年輕非法移民滯留美國的時間，結合其工作狀況和教育水平，逐步給予合法身份。奧巴馬深知給予非法移民合法身份是“敏感問題”，在任期內，他更多的是延長年輕非法移民在美國居住的時間并為其提供各種生活便利。在奧巴馬推動下，2013年的全面移民政策改革議案差一點在國會通過，變成法律。但是因為共和黨反對，最終失敗。
相比之下，拜登解決年輕非法移民合法身份問題的方式 “一竿子到底”，則更容易觸及共和黨的底線，招致反對。共和黨參議員湯姆·科頓就對美國媒體表示，“我們從來不會支持赦免優先的議案，拜登的議案存在太多的缺點，基本不存在協商的基礎。”
時移世易，如今兩黨更難形成共識
其二，從政黨政治的角度而言，拜登的全面移民政策改革難以爭取到共和黨中的溫和派支持。當前，民主黨在國會雖然占優勢，但微乎其微，其優勢并不能讓民主黨掌握立法主導權。在眾議院，民主黨雖然是多數派，但是和共和黨的議席差距在縮小；在參議院，兩黨各自控制50個席位。就參議院而言，拜登的全面移民政策改革如果要通過，在民主黨一致支持的情況下，仍然需要10名共和黨議員的支持。相比2013年的全面移民政策改革，此次要在參議院爭取到10名共和黨議員支持的難度更大。
一方面，2013年的議案較為溫和，拜登的議案更“激進”，難以吸引共和黨的溫和派。2013年的全面移民政策改革議案是兩黨各自派出4名議員，組成的8人小組共同擬定的。因此議案結合了兩黨各自在移民政策改革立場的需求，具有一定的共識基礎，并獲得了支持。在參議院投票中，有14名共和黨參議員和54名民主黨議員支持。議案最終失敗是因為當時共和黨控制的眾議院的否決。
相比之下，拜登的議案更像是“一面之詞”，對共和黨議員缺乏吸引力。2013年投贊成票的14名共和黨議員中，目前只有5名仍在參議院，其中兩名已經公開表示反對拜登的全面移民政策改革議案，他們是來自南卡羅林那州的格內姆和佛羅里達州的盧比奧。
另一方面，共和黨在2020年大選后其移民政策立場并未出現軟化跡象，意味著拜登不可能爭取更多支持者。拜登的全面移民政策改革議案和2013年的改革在時間上具有相似性，即發生在大選之后。2013年全面移民政策改革中，出現兩黨合作的“8人小組”的原因之一，在于共和黨在2012年大選失敗后軟化了其移民政策主張。共和黨認為在少數族裔的支持率方面過低導致羅姆尼的失敗。因此，出于對未來競選的考慮，某些共和黨議員軟化了移民政策立場。相比之下，2020年大選不僅充滿爭議，而且具有種族主義色彩的特朗普在少數族裔支持率方面卻表現不俗。此結果向共和黨議員傳遞的一個信號可能是在移民問題上的強硬立場不一定導致競選失敗。基于此，以競選連任作為最重要目標的國會議員就不會有動力軟化其移民政策立場。
拜登之所以重視并采取“大膽”的移民政策改革立場，很大的一部分原因在于回報少數族裔在2020年大選中的支持。另外，拜登執政以來，移民改革團體對其施加了種種壓力，希望拜登能在百日執政到來之前在移民政策改革問題上通過一項法律。但是對拜登而言，鑒于議案本身的“缺陷”以及當前的政黨政治，此目標的實現困難重重。未來如果真的出現一個移民政策有關的法律，目前拜登的議案勢必會大幅度修改，至于修改到什么程度，是“面目全非”還是只是涉及某些“細節問題”大家可以拭目以待。
