以下文章來源于上海國際戰略問題研究會SIISS ，2020年1月31日
2020年美國總統大選結束后，新一屆政府的貿易政策走向成為各界關注的焦點。在經過極具破壞性和不穩定的四年后，拜登政府是重回戰后以來的貿易自由化政策？還繼續特朗普時期的“美國優先”政策？抑或走向一條新的道路？鑒于美國的經濟體量，拜登政府的貿易政策無論走向何方，無疑都將會對世界經濟秩序產生重大影響。過去四年來，特朗普政府在“美國優先”的政策導向下，逆轉了美國自二戰以來的貿易自由化進程。通過更加頻繁地運用反傾銷、反補貼和保障措施等傳統的貿易救濟手段，以及積極使用“232條款”、“301條款”等往屆政府很少使用的貿易政策工具，特朗普政府顯著提高了美國的關稅，違背了美國對多邊貿易體系的承諾。此外，特朗普政府的貿易政策還具有以下兩點重要特征。一是更加強調勞工、環保、社會公正等可持續發展議題。在2018年達成的《美墨加協定》中，特朗普政府與國會民主黨議員合作，采納了勞工、環保等組織的政策理念，將更具約束力的勞工和環保條款納入其中，并極大地削弱了貿易協定中的投資者-國家爭端解決機制。二是更加強調國家安全。在與國會的密切配合下，特朗普在2018年簽署了包含改革美國出口管制機制和外資安全審查機制的法案，加強對高技術產品的出口管制，以及收緊外國對美投資的審查。此外，相比往屆政府，特朗普政府更加關注通信、電力、稀有金屬等領域內的供應鏈安全問題，尋求降低對外國尤其是中國供應鏈的依賴。特朗普政府貿易政策的調整反映了美國國內政治格局的變遷和外部地緣政治環境的變化。在國內，東北部“銹蝕地帶”在美國選舉政治中的重要性再次凸顯。在2016年大選期間，特朗普通過極具經濟民族主義色彩的政策主張，成功吸引了賓夕法尼亞州、密歇根州和威斯康星州白人藍領工人的選票。對于美國兩黨來說，隨著這些民主黨的傳統票倉變成搖擺州，能否在選舉中獲勝，將在很大程度上取決于能否有效回應這些地區藍領工人的訴求。特朗普政府對美國外部地緣政治環境的認知也發生了重大變化，大國博弈和中美戰略競爭成為美國安全戰略的優先議程。鑒于國際經濟交往對國家安全具有“外部性”，與中國進行戰略競爭的國家安全理念不可避免地外溢到特朗普政府的貿易和投資政策當中，這也是特朗普政府加強出口管制、收緊外資審查和強調供應鏈安全的重要背景。實際上，從歷史上來看，國內政治格局和外部地緣政治環境的變化顯著地影響著美國貿易政策的走向。在內戰爆發之前的幾十年間，在支持自由貿易的南方各州的制衡下，美國將關稅政策限定于滿足聯邦政府的財政資金需求上，而非倒向北部各州所主張的保護國內制造業的高關稅壁壘。但隨著北部共和黨在內戰之后主導了美國的政治格局，美國開始實施高關稅政策，為國內制造業提供保護。1930年的大蕭條使得美國政治重心再次倒向南部民主黨，美國的貿易政策也因此發生轉向，從原來的貿易保護主義轉為通過貿易協定談判來推動貿易和投資的自由化。二戰后，美國擯棄了孤立主義傳統，地緣政治成為塑造美國貿易政策的重要因素。在美蘇爭霸的地緣政治格局下，通過降低貿易壁壘和推動貿易自由化來提高盟國經濟實力和加強與盟國經濟紐帶，成為美國制衡蘇聯的重要手段。隨著冷戰在20世紀90年代初的結束，外部重大地緣政治威脅的消失，使得國內政治對美國貿易政策的影響進一步凸顯，加上民主黨和共和黨內部在貿易問題上的分化，美國國內在推動貿易自由化上的共識不復存在。該時期，代表勞工和環保組織的社會政治力量開始崛起，持續數十年的貿易自由化政策開始陷入停滯，勞工權益、環境保護和社會公正等可持續發展問題在美國貿易政策中的重要性逐漸上升。例如，為了獲得國會民主黨議員的支持，克林頓政府在1993年將關于勞工和環境的條款以附加協議的形式，補充到布什總統此前已經簽署的《北美自貿協定》當中，進而勉強獲得國會通過。即使如此，克林頓政府也付出了很大的政治代價，包括喪失了進行自由貿易談判的“快通道授權”。小布什政府在2003年至2006年間與一些經濟體量較小的國家達成了一系列雙邊自貿協定，并利用共和黨在國會的優勢強行通過。但在民主黨重新控制國會后，其雙邊自貿協定議程陷入了停滯。類似地，由于被認為沒有特別關注勞工和環境等議題，奧巴馬政府推動的兩大地區貿易議程——TPP和TTIP——面臨國內勞工、環保組織的強烈抵制，并以失敗而告終。在很大程度上，特朗普正是利用美國藍領工人對貿易協定不滿情緒，在2016年總統選舉期間擊敗了民主黨總統候選人希拉里。拜登在2020年大選期間并沒有就貿易問題提出單獨的競選綱領，相關的貿易政策主張被散見于“重振美國制造業”和“保障供應鏈安全”的競選綱領當中。通過對這些貿易政策主張的分析，可以看出拜登政府相比特朗普政府更傾向于擴大貿易，而不是限制貿易。拜登團隊反對保護主義，認為20世紀30年代的高關稅和貿易戰是導致二戰爆發的一個重要誘因。拜登團隊強調進入國外市場的重要性，也更加重視國際規則，希望美國而非其他國家來主導國際貿易規則的制定。總得來看，拜登政府有較大意愿改變過去四年來美國貿易保護主義繼續上升的勢頭，并推動美國的貿易政策向更加理性和可預期的方向發展。然而，在國內政治格局和外部地緣政治環境并未發生太大變化的情況下，美國對外貿易政策從自由化轉向強調可持續發展議題與國家安全議題的趨勢將不會改變，強調勞工、社會公正、主權和國家安全的貿易政策導向，在拜登政府時期仍將會得到延續。從2020年大選的投票情況可以看出，賓夕法尼亞、密歇根和威斯康星等少數搖擺州仍是決定美國總統選舉的“關鍵少數”，拜登僅僅以微弱優勢獲得這些州的選舉人票。為了贏得這些地區選民的支持，同時避免在民主黨內部的引起更大分裂，拜登在競選期間刻意回避了一些敏感的貿易議題。在是否撤銷特朗普關稅，以及是否重新加入TPP等問題上，拜登團隊一直未作明確表態。未來，是否能夠有效回應這些州白人藍領工人的貿易政策訴求，仍然會成為美國兩黨競爭的焦點。此外，大國競爭尤其是與中國之間的戰略競爭，依然會成為拜登政府國家安全戰略的優先議程，這也決定了特朗普政府時期出臺的一系列法律和行政命令，包括出口管制、外資審查、供應鏈安全等，仍將會繼續實施。
