本文來源：中國社會科學網，2019年12月9日
供稿：趙國軍，上海社會科學院國際問題研究所助理研究員
國際反恐領域正在出現三個時代性特征：一是雖然“基地”組織與“伊斯蘭國”組織成建制被打散，但國際恐怖主義威脅遠未消除；二是美國正在國際反恐領域逐漸“退場”；三是由美國推動的大國地緣政治博弈正重歸國際政治舞臺，多邊主義受到嚴重削弱，不可避免地影響到國際反恐合作。嚴峻的現實挑戰促使國際反恐領域合作亟須更具強大的組織與領導機制予以保障。
聯合國是國際反恐合作領域最具合法性的政府間國際組織。在聯合國及其安理會機制框架下，世界各國參與的廣泛性、組織機構的相對完善性均賦予了其在維護和平與安全方面不可替代的作用，因此聯合國主導的國際反恐合作得到了包括上合組織、金磚國家、非盟、東盟等在內的區域國際組織的廣泛支持。習近平主席多次指出，聯合國應當在國際反恐方面發揮主導性作用。
然而，在過去十多年的全球反恐行動中，美國的行為極大削弱了聯合國在該領域的權威。雖然在“9?11”事件后，通過了一系列制裁“基地”組織、塔利班和“伊斯蘭國”組織的安理會決議，但聯合國及其安理會被普遍認為喪失了對國際反恐事務的主導權，甚至淪為為美國全球反恐戰爭“背書”的工具。
“9?11”事件以來，美國雖在國際反恐中扮演了引人注目的角色，但遠非積極因素。與聯合國及其安理會相比，美國的反恐行動具有兩個難以克服的缺陷：一是作為國際反恐運動事實上的主導者，其所組建的反恐聯盟多是排他性的“臨時議題性聯盟”，所提供的國際反恐公共產品是有相當局限性的“俱樂部產品”。二是美國常在國際反恐中采取“雙重標準”，動輒指責他國侵犯人權，卻不反思本國在伊拉克等地區的虐囚丑聞。尤其是在巴以沖突中的偏袒行為，更暴露其不具備國際反恐合作領導者所必需的威望和聲譽。
作為全球最大的綜合性政府間國際組織，聯合國主導國際反恐事務的合法性是其最大優勢。聯合國有責任、有能力承擔國際反恐主導權的重任。冷戰結束尤其是“9?11”事件以來，盡管受到發布美國等西方國家的干擾，聯合國仍然在反恐領域深耕厚植，做了許多開創性工作。首先，設立反恐機構。建立了包括反恐辦、反恐委員會、反恐執行局、反恐工作隊等在內的一系列層次清晰的反恐部門。其次，完善反恐立法與決議。先后通過了《制止恐怖主義爆炸的國際公約》、《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》以及具有“分水嶺”性質的《聯合國全球反恐戰略》等法律文書及安理會決議。這些全球性反恐法律框架既包括聯合國反恐協調、司法協作和制裁機制，又涵蓋了國際刑法、國際人權法和國際人道法。再次，強化執行機制。根據《聯合國全球反恐戰略審查》，確認并建議會員國根據國情提出執行《防止暴力極端主義行動計劃》的相關措施。最后，致力于成員國反恐能力建設。在《聯合國全球反恐戰略》所附的《行動計劃》中，確立了全球反恐戰略的四大支柱，包括通過實施“反恐綜合援助倡議”來提高成員國的反恐能力。
如今，美國外交政策多聚焦于印太戰略、大國競爭。從這個角度來看，特朗普政府降低了反恐議題在美國外交政策議程中的比重。在國際反恐主導力量出現“缺位”的背景下，聯合國及安理會迎來歷史性契機，重新明確在國際反恐合作事務上的主導地位。
首先，盡快制定《聯合國全面反恐公約》，為全球反恐事務提供客觀、系統的制度保障。聯合國現有反恐體制在很大程度上是“9?11”事件后特定歷史條件下的產物，并沒有對恐怖主義的定義做出明確界定，造成國際社會在反恐合作中經常陷入“集體行動的悖論”，限制了聯合國在反恐領域對主動權的掌握。在是否存在國家恐怖主義、何為支恐國家、如何界定反恐行動中的人權標準等問題上，西方國家和發展中國家存在較大分歧，其中一個重要原因是部分西方國家將意識形態因素與地緣政治考量凌駕于反恐合作之上，發表年度恐怖主義報告以意識形態為標準，對發展中國家的反恐舉措妄加評斷。為此，聯合國應發揮主導作用，組織客觀、中立的專業團隊，定期發布權威的國別反恐報告。
其次，適時、適當改革重組反恐機構。盡管西方國家整體影響力有所下降，但聯合國直屬反恐機構以及與反恐有關的機構仍受西方大國諸多影響。為此，需要對反恐機構進行適當改革或重組。一是增加在聯合國反恐機構的發展中國家人員，傾聽發展中國家在反恐事務上的聲音；二是將國際反恐需求融入安理會改革，保障決策過程和結果更具民主性、權威性。
最后，充分發揮協調功能。當前，地區組織也在應對恐怖威脅方面發揮了積極的作用。例如，歐盟對本土恐怖主義的制裁，非盟對“博科圣地”組織的遏制，上合組織對“三股勢力”的防范等。需要指出的是，這些區域或次區域組織在反恐合作上基本各自為戰，彼此獨立。作為協調各國行動的中心，聯合國應在合作事務上積極參與相關國家和地區組織的分工，統籌協調區域組織和國家間在反恐領域的合作。
