每次難民船只靠岸，都會在歐盟內部成員國之間引起巨大分歧。7日，馬耳他總理穆斯卡特表示，馬方搭救的偷渡客救援船“艾蘭·庫爾迪”號上全部65名非法移民將前往歐洲聯盟其他成員國。此前一天，意大利則拒絕一艘難民船靠岸，并威脅要對船主開出百萬歐元罰款。意大利和馬耳他這兩個應對難民問題的“前線”國家，在對待難民船靠岸問題上明顯出現不一致。實際上，難民和非法移民問題已經構成影響歐洲國家團結和內部安全的一個重要議題。
面對政治生態環境的惡化，歐洲國家領導人認識到,只有解決了難民與非法移民問題，才能有效遏制反移民的民粹主義運動的回潮，才能繼續維持申根國家的開放性邊界，才能有效維護歐盟的存在與運轉。
加強援助，從源頭上阻止難民產生
出于對歐洲安全及未來的考慮，歐洲要徹底解決難民問題，必須與中東北非國家攜起手來共同應對。
目前全球約有2500萬難民，接受全球難民數量最多的10個國家中，有3個位于中東，分別為約旦、土耳其和黎巴嫩，總共接納了700多萬難民；有5個位于非洲，分別為埃塞俄比亞、肯尼亞、烏干達、剛果和乍得，這些國家接受的難民總數為300多萬。這些接受難民最多的國家中，雖然無一歐洲國家，但鑒于歐洲與中東北非地區在地理上的鄰近和歷史聯系，這些難民一旦安置不妥，終將涌入并殃及歐洲，使歐洲原本頭疼不已的移民與難民問題更為雪上加霜。
為此，近年來歐洲國家開始采取一些切實可行的措施，力圖從源頭上切斷難民和非法移民問題產生的根源。2016年，歐盟與土耳其達成協議，土耳其同意接收歐盟國家遣返的難民，同時歐盟向土耳其政府提供難民安置資金作為補償。2018年9月，歐盟委員會容克宣布向非洲投入510億美元，以幫助非洲創造1000萬個工作崗位，進而阻止難民向歐洲的流動。
歐洲的這些援助出現成效。兩年來，從土耳其和利比亞偷渡至歐洲的難民和非法移民數量已經減少至7年來的最低。據聯合國難民署辦公室統計，2018年只有11.7萬名非洲移民在南歐海岸國家登陸，從埃塞俄比亞流入歐洲的移民數量也較之前同期減少85%以上，埃及海岸警衛隊也在2018年內阻止了約11000名難民和非法移民前往歐洲。
歐盟也開始放下“身段”，加強與阿盟的合作，雙方于今年2月24日至25日共同舉辦了以“投資穩定”為主題的首屆阿盟-歐盟峰會。難民與非法移民問題在此次峰會上取得了突破性進展，會后雙方發表了沙姆沙伊赫峰會宣言，一致同意按照2015年11月瓦萊塔難民峰會上達成的行動計劃，共同鼓勵合法移民、保護難民權益、打擊人口販賣、確保難民的順利遣返和安置。這是阿盟和歐盟雙方領導人首次通過宣言的方式，就難民和非法移民問題發表一致意見和立場。第二屆峰會定于2022年在布魯塞爾舉辦，峰會的機制化和長期化有助于雙方進一步的合作，顯示了歐盟希望與阿盟加強溝通合作、徹底解決難民與非法移民問題的決心。
歐盟和阿盟內部都有不小阻力
不過，一個最大的阻力因素是，由于歐盟內部成員國以及阿盟內部成員國與移民問題的關涉程度不一，因此無論是歐洲國家，還是中東北非國家，都在移民問題上缺乏共識與合作。
歐洲方面，歐盟作為一個整體缺乏有效解決難民危機的政治基礎。歐盟需要各成員國的一致意見才能應對難民問題，而非停留在歐盟層面。
根據《都柏林公約》，難民入境歐盟必須留在第一個入境的國家，并在該國申請難民庇護身份。這一規定往往導致意大利、希臘等“前線”南歐國家要承擔極大的移民接收壓力，因此意大利在南歐國家中的反移民情緒最為強烈。意大利甚至直接拒絕接收地中海上被營救起來的非洲難民，最后這批難民只好返回利比亞的難民營，其中有相當一部分又被走私分子販賣，或者被迫從事犯罪活動和恐怖活動。在歐盟內部實行難民配額制，又遭到匈牙利等“新歐洲”國家的反對。如果歐盟不能發出同一個聲音，那么其解決難民與非法移民問題的成效就會大打折扣。
中東北非方面，首先阿盟內部各成員國對移民問題也存在諸多分歧。與歐盟為解決難民問題而幫助非洲發展經濟的出發點不同，北非國家的關注重點是經濟問題，因此在與歐洲國家談及貿易和經濟援助問題時，移民和難民問題常常被北非國家作為一個談判的工具，來迫使歐盟在相關問題上做出讓步。其次，土耳其是地中海東岸控制難民和非法移民前往歐洲的另一重要門戶，但土耳其不屬于阿盟成員國，因此歐盟要解決難民和非法移民問題，不能單靠與阿盟的合作，還得妥善處理與土耳其的關系，這對當前與土耳其爭吵不斷的歐盟來說，也是一大難題。
本文首發于《文匯報》2019年7月9日
（文字：羅愛玲）
