美國經濟復蘇才會對外放寬市場

2012年11月17日   文匯報 第7版

　　吳其勝
　　奧巴馬連任美國總統，美國對華貿易政策走向成為中國各界關注的焦點。有一種觀點認為，奧巴馬政府將進一步采取保護主義的貿易政策，可能加劇中美之間的貿易摩擦。奧巴馬在2009年上任之初就宣布對來自中國的進口輪胎實施特殊保障措施，并頻繁發起針對中國產品的“雙反”調查，還在世貿組織框架內發起針對中國所謂“不公平”貿易行為的訴訟。筆者認為，這種觀點夸大了總統在美國對外貿易政策上的作用，同時低估了美國國內和國際制度環境對美國貿易政策的約束。
　　歷史上，尤其是上世紀30年代之前，總統在美國對外貿易政策制定中所發揮的作用非常有限，關稅等貿易保護措施幾乎完全由國會制定。自1934年以來，總統推動貿易政策議程的能力有所增加，但為了防止總統將外交和國際戰略目標凌駕于國內產業部門的利益之上，國會在各種貿易規則的設計上嚴格限制總統的權力。例如，針對進口產品的反傾銷和反補貼調查主要由政府內的專職機構負責，如美國國際貿易委員會等。在“雙反”調查中，總統對于該委員會的裁決沒有否決權。另外，美國反傾銷和反補貼法的設計比較有利于國內尋求貿易救濟的企業，由于對進口產品發起“雙反”調查的門檻較低，對傾銷、補貼和損害標準的界定非常模糊，美國企業在國內經濟狀況不佳的情況下，比較容易證明其受到進口商品的損害。
　　如果以2008年金融危機爆發為轉折點，能夠很清楚地看到國內經濟狀況對美國反傾銷和反補貼調查的影響。在2001-2007年間，美國國際貿易委員會在106項反傾銷調查的最終裁定中認定進口商品對國內相關產業造成了實質損害的，占調查總數的43%。到了2008年，也即小布什執政的最后一年，這一比例迅速提高到70%。奧巴馬上臺至今，該委員會在38項反傾銷調查的最終裁定中認定進口商品對國內相關產業造成了實質損害的，占調查總數的79%，與2008年相比差別不大。
　　在反補貼調查中，美國國際貿易委員會在2001-2007年間共進行了46項反補貼調查，其中在22項調查中認定國內相關產業受到了進口產品的實質損害，占總數的48%。而在2008年，這一比例飆升至100%。2009年至今，該委員會進行了28項反補貼調查，其中在20項調查中最終認定國內相關產業受到了進口產品的實質損害，占總數的71%。顯然，美國企業在奧巴馬執政期間通過反補貼調查來尋求貿易保護的成功率甚至低于小布什執政的最后一年。由此可以看出，是金融危機和國內經濟低迷狀況影響了美國“雙反”調查的裁決，而不是美國總統的黨派屬性。
　　事實上，美國總統的對外貿易政策取向不同于國會中同屬一個黨派的議員。總統需要考慮貿易對國家經濟的整體影響，而非議員所考慮的對自身選區利益的影響。由于國際貿易在整體上能夠推動經濟的增長，因此總統會更傾向于推動貿易的自由化。但這并不意味著美國總統總是能夠成功地將其政策偏好轉化為政策成果。由于國內政治的原因，美國總統在貿易政策上往往會作出妥協。例如，小布什對進口鋼材產品采取保障措施的一個主要原因就是為了安撫工會和民主黨議員，以換取國會的貿易促進授權，即進行自由貿易協定談判所需要的“快車道”授權。
　　奧巴馬上任之初在推動貿易自由化上的不作為以及批準對華輪胎“特保”，更多的是被國內議題所綁架，即為了爭取工會和民主黨內在經濟刺激法案、醫療保險改革法案等議題上的支持。在國內議題暫告一段落后，奧巴馬隨即將推動自由貿易排上議程，包括提出“出口翻倍”計劃、推動TPP的談判，以及推動國會通過與韓國、哥倫比亞、巴拿馬等國的自由貿易協定。
　　關于未來美國對外貿易政策走向的判斷，不僅要關注總統、國會議員和國內其他團體的貿易政策取向，同樣也要認識到國內和國際層面上一系列法規和制度對其貿易政策的限制。與國際直接投資等領域相比，目前美國國內和國際社會在貿易領域存在著一整套雖不完美但卻很系統的規則和制度。這些制度一方面為美國國內的貿易保護主義訴求提供了“發泄”的管道，如尋求反傾銷和反補貼調查、保障措施以及針對勞工的貿易調整援助等貿易救濟措施，但另一方面也對貿易保護主義進行了限制，美國政府欲出臺具體貿易保護措施必須滿足相關法規設定的標準，并與世貿組織的要求相符。正是在這些規則的約束下，并非所有尋求貿易保護的訴求都能得到滿足，這也是為何國內經濟在2008年金融危機的沖擊下出現嚴重衰退后，美國并未出臺類似于上世紀30年代的大規模貿易保護措施。另外，美國接受世貿組織爭端解決機制的裁定而改變其不合理貿易保護措施的案例也屢見不鮮。
　　更為重要的是，現有的這些貿易制度體系不會輕易出現倒退。美國的貿易立法是其國內兩黨長期相互博弈和妥協的結果，其國內相互制衡的權力結構也使得任何規則的改變必然是一個艱難的過程（美國國會部分議員針對中國所謂“操縱匯率”的立法在過去十年來未能得逞就說明了這一點）。同樣，基于美國廣泛的國際利益，也很難想象美國會退出由其推動而建立起來的國際貿易規則。
　　據此，筆者認為未來四年可能加劇中美貿易摩擦的潛在因素是美國國內經濟惡化。如果奧巴馬在其新一屆任期內無法有效推動美國經濟復蘇，必然選擇更頻繁地尋求貿易救濟措施以緩解國內深陷困境的眾多企業所面臨的競爭壓力，而中國將首當其沖。
　　（作者系上海社會科學院國際關系研究所博士）

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