2010年11月，上海社科院亞太研究所“西南開放橋頭堡戰略考察小組”赴云南德宏州對中緬邊境進行了實地考察。通過與德宏州政府、瑞麗市政府及其州商務局、安全局、公安局、外事辦等部門座談，及考察畹町、瑞麗兩個國家邊貿一類口岸，我們對云南及德宏州在西南開放中的戰略與存在的問題，及我國東南亞的戰略布局形成了一些意見與認識。現把我們調研后的意見整理如下：
一、橋頭堡戰略重點和德宏州基本情況評估
2009年7月，胡錦濤總書記作出了“使云南成為我國面向西南開放的橋頭堡”的指示。作為中緬邊境的德宏州，它就是實施我國西南開放橋頭堡戰略的黃金口岸和立足點。這個戰略可以進一步提升云南經濟發展的層次，讓其從閉塞走向開放，建立邊境的經濟合作區。
德宏州與我國近鄰緬甸接壤，全州5個縣市中有4個處在邊境線上。緬甸是我國陸地連接東南亞、南亞，走向印度洋和孟加拉灣的必經咽喉之地。德宏與緬甸山水相連，是中緬合作的核心區。緬甸未來政局發展和政策變化是德宏州“走出去”發展戰略的關鍵。目前，德宏州上下正加快推進橋頭堡黃金口岸建設和瑞麗重點開發開放試驗區建設工作。
從經濟上看，德宏州經過多年的努力，全州各口岸的基礎設施條件不斷改善，服務質量和工作效率也在不斷提升，已基本形成以國家一類口岸為核心，國家二類口岸為輔助、省級通道為補充的口岸體系，是全省口岸綜合流量最大的地區。其中，瑞麗口岸出入境人員、進出口額在全省口岸中均排名第一。
改革開放以來，德宏州逐步形成了邊民互市——邊境貿易——邊境經濟合作——境內關外——跨境合作等互為補充與創新發展的德宏沿邊開放模式，這為德宏州的發展奠定堅實基礎，也確立了德宏州在云南及我國西南對外開放中的地位。
在邊境安全方面，我們與緬方合作比較愉快，我方的公安、安全、情報、武警、警察各司其職，相互協調，確保了邊境的穩定與和諧。緬方一側的“民地武”對我的干預不多，雙方有正常的往來。緬共人士雖然在我們一側生活，但沒有政治活動，主要是從事商業活動。所以，緬政府也沒有對我們表示不滿。邊境走私情況存在，但不突出，不嚴峻，處于可控和可防狀態。
二、德宏開放戰略存在的問題
但隨著橋頭堡黃金口岸建設的推進和中緬關系向戰略層次的拓展，云南邊境地區原有的發展模式、管理機制、經濟結構和我們的西南戰略實施中的各種做法均遇到了發展瓶頸，需要進行政策、思路和管理方式上的調整。這些問題包括如下方面。
1、我們首先需要在建立大通道上加大投資的力度，鐵路與公路建設是關鍵。德宏的運輸方式主要依靠公路運輸，但內外公路等級低、運距長，以及道路收費和油料漲價，使公路交通成為了制約德宏提升開放的瓶頸。此外，德宏的陸路貿易還受到其他地區海路貿易的影響。目前，昆仰高等公路國內段保山至瑞麗至今沒有貫通。泛亞鐵路西線中國大理至瑞麗段沒有建成。中國與緬甸尚未就陸水聯運通道建設達成共識。
2．現有口岸聯檢基礎查驗設施不能滿足通關便利的需要，各口岸通道基礎設施建設滯后，目前，弄島、姐告通道基礎設施建設資金沒有到位。進出口商品主要通道改建和擴建工程資金缺口較大，地方財政無法解決。這影響和制約了德宏州作為中國對緬的最大陸路口岸功能的發揮。
3、外經貿企業實力不強，出入境往來不便。德宏外經貿企業數量多、規模小，缺乏大的項目，經營方式以代理進出口為主，自營商品較少，經營的進出口商品品種單調、結構單一，產業附價值低；企業資金籌措困難，難以擴大經營規模。
4．由于國家現在執行的是一國一策，內地與邊境政策是統一的，這使得云南邊境地區的邊貿政策的優勢在弱化。2005年9月，國家出入境管理機關停止辦理邊境多日游業務。2009年9月，國家又停止邊境一日游業務。出入境異地辦證的停止，使人員出入境不便利，導致德宏與緬甸在經貿、旅游、文化交流合作上受到影響和制約。
5、上個世紀90年代，我國開始推動在金三角地區用經濟植物“替代種植”罌粟的政策，以消除毒源。它一定程度減少了罌粟的種植，取得良好的社會經濟效益。然而，“替代種植”也存在許多困難：緬政府對替代種植持不積極態度，替代企業的部分產品銷往緬甸腹地也受到限制；種植項目實施的范圍窄，種類單純。特別是我們國家支持的力度不夠，如替代產品（如玉米）返銷中國的指標下達不足，稅收減免少。由于這些限制，我們在緬甸種植的面積規模較小，只有30多萬畝。而種植企業要獲得贏利，就需要擴大種植面積，達到幾百萬畝。否則企業資金負擔就很重，生產積極性很難得到提高。
6、德宏境內企業對外投資存在較大的風險。由于緬甸曾是軍人執政國家，營級以下(含營級)的部隊3-4個月就換一次防，人變政策也變，交易成本高，存在經營風險。另一方面，中緬沒有簽訂司法協定和投資保護協定，對外投資資產沒有得到很好的安全保障，經濟糾紛多，企業經常遇到受騙的情況，致使企業不敢大膽地發展。
7、“三非”人員難以有效管理。瑞麗市與緬甸僅一江之隔，常有非法入境、非法居留和非法就業的“三非”外籍人員。部分“三非”人員非法入境后，暴力實施搶劫、搶奪、盜竊和販毒、賣淫等犯罪活動，引發了瑞麗市社會治安的復雜化。目前，對境內“三非”人員的總人數難以統計，無法建立科學的“三非”人員管理系統和方法，只能單純依靠邊境圍堵、重點清查等方式打擊“三非”人員，對觸犯當地法律的“三非”人員實行遣返，但緬地方政府、公安部門對此缺乏管理，并不能從根本上杜絕此類人員再次重返我境內從事非法活動。
8、中緬兩國雖然保持睦鄰友好關系，雙邊經貿、政治關系也有所發展，但一直沒有大的突破，緬甸政府領導人在發展對華關系時依然對我存有各種疑慮。雙方在跨境合作區的實施過程中，沒有良好的互動，往往一方的建議得不到對方的及時響應。
作為中國周邊外交戰略中的一環，緬甸在中國地緣戰略中的位置非常重要。如何提升中緬睦鄰友好關系至戰略伙伴關系，已經成為我們周邊外交中各區塊能否相互策應和補充的重要的一環。緬甸大選之后，昂山素季釋放，今后其所領導的民主同盟將與現政權保持一種什么關系？它對我對緬外交產生何影響？對于這些問題我們必須進行充分研究。
中國在緬甸國家發展戰略中的地位決定了緬甸不會放棄對華特殊友好關系的政策。但是，鑒于中國這幾年在緬甸的影響發展很快，已經引起了美國、日本、印度、東盟的擔心，紛紛以各種誘惑拉攏緬甸。緬甸出于自身利益的考慮，也對過于依靠中國有各種疑慮，所以一定程度地實施平衡外交將是緬甸下一步調整政策的方向。
9．隨著我與緬甸簽訂在緬鋪設油管和天然氣管的協定后，我們大量“中石油”的工作人員開始進入緬甸工作。由于能源的選址過于集中在克欽、撣邦等族群聚居地，再加上我方教育工作做的不細，那里的老百姓對中國國企產生了抵觸與不滿的情緒。如一些同志在工作和生活中，不注意當地人民的感受，沒有主動保護周邊的環境與照顧他們的傳統生活方式，擺闊和亂扔礦泉水瓶。再加上當地地皮與各種生活用品的漲價，使得我試圖通過對緬開展工作，建立良好形象，爭取民心，擴大立足基礎的目標沒有完全達到。
三、對策建議
1、德宏未來發展必須大力抓外貿產業發展，把口岸優勢、通道優勢與德宏產業優勢結合起來，積極培植產業支撐體系。德宏要以國家級邊境經濟合作區、跨境經濟合作區和省級工業園區為重點，加快試驗區產業發展。進一步放寬投資領域，做好相關配套服務措施，簡化、便利投資手續，以此加大招商引資的力度。昆仰高等公路國內段要盡早貫通，中國與緬甸需盡早就陸水聯運通道建設達成共識，應盡快建設昆明分別到曼谷港、海防港和皎漂港的經濟走廊，中緬公路鐵路通道和瑞麗-木姐-臘戍-曼德勒-皎漂高速公路。
要組織好傳統大宗商品的進出口，在充分發揮既有優勢的同時，支持企業或商會組織擴大對緬貿易的領域、規模。積極調整進出口產業結構，加大進口產品就地加工和自營產品的出口扶持力度。大力扶植大企業、大項目的發展，鼓勵有實力的企業開展對外工程承包、對外投資、勞務合作等外經項目。
2．作為云南的對口支援地，2009年，上海市民宗委投資511.42萬元對10個德昂族自然村實施了整村推進項目。2010年，上海市又投入684萬元，實施了德昂族村水電路基礎設施、教育、人才培養等57個項目，改善了少數民族的生產和生活狀況。在這些支援項目結束后，上海宜參與到云南“橋頭堡”戰略建設之中。結合德宏的開發戰略，充分挖掘云南的各類資源，積極地把有發展前途的項目引進德宏。要發揮上海的資金、技術和信息優勢，在德宏擇地建立技術合作開發、開放試驗區與工業區以及金融機構，并以此作為通道，把經濟合作的范圍擴大到緬甸內地。同時，把一些管理的先進理念傳授給當地干部，營造投資的良好環境，吸引國內外投資者參與德宏的發展和同周邊國家的經貿合作。
2、對于德宏州試驗區開發建設資金不足的情況，國家政策性銀行可以研究對其提供政策性貸款，準予籌建“試驗區開發開放建設基金”，發行基礎設施建設企業債券。放寬對試驗區中小企業的貸款條件，加大金融支持力度。適當放寬在試驗區設立地方性股份制商業銀行的市場準入條件。允許境外投資者以人民幣投資在試驗區設立外資企業。支持試驗區開展人民幣與緬幣兌換特許業務等方面的試點。鼓勵國內出口信用保險機構在試驗區設立分支機構，提供出口信用保險。利用中國——東盟投資合作基金、中國——東盟專項貸款資金對德宏的中緬重大跨境交通基礎設施項目予以資助。
3、德宏需要突破思維局限，對外經貿關系發展上需要超越緬甸，把視角拓寬至新加坡、印度、斯里蘭卡、孟加拉國等東南亞和南亞國家。我們宜把云南與緬甸的合作項目納入到中國與東盟的合作框架中，讓德宏等邊境地區能抓住中國—東盟自貿區和大湄公河次區域合作的發展契機，探索建立與東南亞、南亞等國家的制度性合作機制。德宏應爭取在緬印、緬孟邊境口岸緬方一側建設若干個中國商品城，作為全州拓展南亞市場和建設昆明——南亞經濟走廊的前沿基地。
此外，還可以通過進一步加強與中國駐外使（領）館經商處（室）的常態化聯系，掌握和了解各國政策調整、市場變化等情況；建立健全對外聯絡機制，發揮好華人華僑的橋梁紐帶作用；密切與緬甸聯邦各級政府、合法組織的多層次、多途徑、寬領域交流。
4．目前德宏州及瑞麗市的發展定位太多（國際陸港、黃金口岸、跨境合作區、三個產業基地），在開發新的增長點方面，需要避免增長點太多，要有重心；避免攤子過大，要避開操作性不強的項目產業。要把發展重點集中至最有可能實現，也最有特色，也最有經濟前景的項目上。我們認為，瑞麗市應積極主動與國內外高端珠寶玉石市場聯姻，把其打造為“東方珠寶玉石交易中心”，使得東亞地區頂尖的珠寶玉石的交易、拍賣、加工、包裝、展示、研究與相關產業能夠集聚于瑞麗市。此外，德宏州的發展前提是不能破壞當地的綠水青山的自然美景，不能過度、無序開采礦石和玉石，如黃龍玉的開采必須有效管理。
5、國家宜加大對“替代種植”業的支持，這是一項利國利民的一舉多得的善舉。它既可以遏制毒品的流入和邊境的毒品交易；又可以使我們擴大對緬甸、老撾、阿富汗農民的積極影響；也將給我們的企業走出去帶來機遇。要消除緬甸等國對“替代種植”的異議，加強與緬甸、老撾和阿富汗等國的磋商與合作，將“替代經濟”納入這些國家農業經濟發展之中。替代種植的內涵應向種植、加工、科技培訓、貿易全方位拓展。要協助這些國家制定農業發展規劃，同時對它們提供農業技術指導服務。我必須從國家戰略的高度上給替代種植以特殊政策傾斜，大幅增加替代種植后的農產品的進口指標，減免進口增值稅。目前的替代種植總面積200多萬畝，約占云南總耕地面積的2%，加大返銷指標，對云南農業不會造成大的影響。
6、利用中緬開展建設工程帶來的機遇，爭取一些可以參與的項目。2010年6月，溫家寶總理訪問緬甸并簽署了15項雙邊經貿合作協議，包括一批能源、礦產、基礎設施等合作項目。德宏可以爭取利用這些項目，特別是把建設石油管道和天然氣管道作為發展的主要抓手。
中央已經決定天然氣管道在德宏畹町開一個出口，這對當地的經濟發展是有利的。但同時也宜考慮讓中石油公司適當提高向當地政府交納過境稅的金額，以利于當地政府能夠充分利用這些資源和資金推動一些相關產業與項目的發展。與此同時，德宏也應在人員配備、生活保障和技術維護上做好配套工作，利用這個機遇來發展一批化工、輕工、紡織、建材等重要產業，提升德宏科技與產業的發展水平。對油氣管道接入點弄島通道建設要認真規劃，對于央企員工和家屬的生活設施、醫療、教育和娛樂需求，也要先行超前考慮與妥善安排。
7．德宏也可以對中國在緬基礎設施建設中發揮更大的作用，以彌補中國企業在當地建設中的不足。如幫助中國企業招募當地工人來從事工程建設，通過解決當地就業來改善工人生活。
針對中國企業在國外經濟活動中所產生的各種消極影響，我應引起高度重視，可考慮向對外投資的大企業派遣督察小組，重點是從內部約束和規范員工的行為舉止，幫助企業了解當地人的生活習慣和社會風俗，避免企業與當地群眾發生文化上的沖突。鼓勵企業在當地建一些學校、醫院、公路等公共設施和采取環保措施，改善當地人民的生活，促進當地民眾對中國企業好感度的提升，建立起對華友好的強有力民意基礎。這樣，可以確保今后油管運行與企業活動的安全。同時，也要對可能發生的民眾騷亂、襲擊等突發事件采取各種預防性和對應性的措施。
8、在緬甸軍人政權轉為文人政府之后，我們宜開始考慮與緬建立“戰略伙伴關系”，在戰略上、政治上和經濟合作上全面提升雙方關系的內涵。通過邀請緬甸總統和總理訪華，建立雙方領導人和各級官員的互訪機制，對涉及雙方利益與發展的內部及地區問題進行廣泛的磋商，以建立戰略信任。要把緬甸的發展全面或部分納入我們的橋頭堡戰略中，對其經濟發展與政治穩定提供有效的援助和支持。在與他們領導會晤時，我應適機提出建立邊境自由貿易區的建議，勸說他們授予地方政府更大的權限，與我邊境地區開展經濟合作。雙方也應盡快簽訂司法協助協定、投資保護協定，以控制各種債務糾紛，維護中企和緬企的合法權益。為了促進貿易，可施行人民幣跨境結算，由雙方的央行或商業銀行簽訂金融合作協定。為避免緬甸在國際、地區上陷入孤立，我們需要鼓勵它改革開放，創造條件讓其積極地與中國經濟合作，確保其在面對國際制裁和國內政治不穩定的條件下，能夠改善經濟，提高其在人民中的領導信譽。
今后，中國若要在邊境建立經濟合作開發、開放區，保證禁毒和司法合作協議的執行，就需要與緬政府就“民地武”的定位和作用達成一定的默契，形成基本的諒解和協調機制。我們既要勸緬政府尊重少數民族的權益；也要鼓勵這些組織不要與政府武力對抗，必要時可以交出武裝。
9．公安部宜酌情放寬中緬邊境異地辦證業務，對其中可能出現的不規范情況，在制度上進行限制。對于緬甸大量的“三非”涌入瑞麗的情況，公安部也應考慮出臺管理辦法和應對措施。對非法入境人員建立“遣返所”，與緬方確立定期會晤與甄別機制，及時遣返這些人員，確保邊境的秩序。
總之，橋頭堡”戰略不僅關系到我國西部大開發的整體發展，也牽涉到我國南亞、東南亞周邊外交的開展。因此，戰略的實施離不開國家的大力支持。國家要有大智慧、大規劃、大視野，從戰略高度加大對邊境城市的投入。
（上海社會科學院亞洲太平洋研究所 束必銓、劉鳴）
