一、當前美國的全球困境及其根源
9·11事件后，美國外交的霸權主義特征和強權傾向進一步顯現。在反恐的旗幟下，美國四面出擊并在一系列問題上推行單邊主義政策，結果一步步陷入了冷戰結束后前所未有的戰略困局。
這一現象的出現有其深刻的根源。首先，美國超強實力地位導致“權力的傲慢”與“實力的濫用”。冷戰后，美國“擁有無與倫比和前所未有的實力和影響力。” [1](Pⅲ,P1)享受著世界上唯一超級大國的“待遇”。國際力量格局的歷史性變化為美國“稱霸世界”創造了難得的實力基礎，直接影響到美國的自我定位，導致美國外交表現出強烈的單邊主義和進攻傾向；其次，新保守主義外交理念的推波助瀾。美國新保守派在小布什政府中顯赫一時，直接參與制定美國國家安全戰略和外交政策。新保守派主要代表人物威廉·克里斯托爾認為布什的外交政策“基本上就是新保守派的政策”。[2](P75-76)新保守主義把國家關系道德化、對外戰略意識形態化、外交政策軍事化，認為自由、民主必須依靠武力才能得以維持與推廣。新保守主義上升為美國外交的指導方針，是導致美國過度運用自身地位和實力以至陷入困局的重要因素；再次， 9·11事件為新保守主義的政策實踐創造了必需的國際和國內政治氛圍。9·11打破了美國本土的安全神話，反恐成為美國外交的重中之重。在反恐的旗幟下，新保守主義外交理念獲得了一定意義上的合法性，以“先發制人”為核心的國家安全戰略披上了反恐的外衣。布什政府借助這一有利形勢，在各個方向上積極推進其擴張戰略，并一味地將使用武力作為首選，導致美國在全球戰線過長。
美國當前面臨的戰略困境主要表現在以下幾個方面。其一，美國深陷伊拉克“泥潭”難以自拔。伊拉克戰爭以來，伊拉克的安全形勢不斷惡化，面臨全面內戰的危險；同時，“美國在伊拉克的行動被恐怖分子當作重整旗鼓的宣傳口號，” [3](P9)引發新的恐怖襲擊狂潮。 根據美國戰略和預算評估中心的研究，美國在伊拉克的戰爭費用將達6600億美元[4](P9)。而許多經濟學家估計該費用最終將超過2萬億美元。此外，不斷攀升的美軍傷亡人數也成為布什政府的“軟肋”。伊拉克亂局消耗了美國主要戰略資源，大大限制了美國在其它地區采取行動的能力，正在成為美國的又一個“越南”；其二，美國與伊斯蘭世界的矛盾不斷激化。9·11事件后，美國領導人將伊斯蘭宗教極端思想和專制主義視為恐怖主義的根源，要對伊斯蘭世界進行“民主改造”。美國領導人公開聲稱：“美國正處在一場與伊斯蘭法西斯主義者的戰爭之中” [①]。與此同時，美國傳媒將伊斯蘭妖魔化，而伊斯蘭媒體也視美國為惡魔。
顯然，美國只有做出重大戰略調整才能擺脫當前的困境。任期僅剩十幾個月的布什政府已經充分認識到了這一點，并正為此努力。“大中亞計劃”就是在這樣一種形勢下應運而生的。
二、美國中亞政策的調整和斯塔爾的“大中亞計劃”
在阿富汗和中亞尚未完成反恐任務之時，美國就為了自己的利益發動了伊拉克戰爭，使反恐聯盟發生分裂。結果，原本發展較好的中亞安全形勢自2003年中以后又趨嚴峻。在阿富汗，塔利班和基地組織卷土重來，展開新的攻勢。特別嚴重的是，伊斯蘭解放黨等極端組織又在中亞活躍起來，在失業率達到80％的貧窮的費爾干納地區迅速擴展勢力，僅在烏茲別克斯坦就號稱擁有數十萬成員。同時，伊戰以來布什政府積極推動“民主改造”、 “顏色革命” 和“政權改變”，試圖在中亞各國實現有利于美國利益的“改朝換代”， 破壞了中亞的穩定，也為極端勢力的活動提供了可乘之機。在這一波沖擊中，吉爾吉斯斯坦和烏茲別克斯坦首當其沖，連政局比較穩定的哈薩克斯坦、剛實現民族和解不久的塔吉克斯坦以及保持中立的土庫曼斯坦也受到影響。在2005年3月吉爾吉斯斯坦發生的劇變和5月烏茲別克斯坦安集延發生的暴亂中，美國非政府組織的活動是顯而易見的，極端勢力則在其中渾水摸魚。在這樣的形勢下，美國與中亞國家的關系由熱轉冷，乃至惡化。吉爾吉斯斯坦與美國拉開了距離，烏茲別克斯坦則對駐烏美軍下了逐客令，哈薩克斯坦也開始實施保障國家安全的立法修正案，對外國資助哈政黨和候選人做出了嚴格規定。特別令世界關注的是上海合作組織阿斯塔那峰會發表的成員國元首宣言中的下面這段話：“鑒于阿富汗反恐的大規模軍事行動已經告一段落，上海合作組織成員國認為，反恐聯盟有關各方有必要確定臨時使用上海合作組織成員國上述基礎設施及在這些國家駐軍的最后期限。” [7]雖然這段話是針對“反恐聯盟有關各方”，但美國首當其沖是顯而易見的。
實際上，促成這一發展的主要是中亞國家自身，而不是俄羅斯和中國“施加壓力”的結果[②]。 道理很簡單：9.11之后美軍進入中亞展開反恐戰爭，有利于中亞國家維護自己的安全，因此它們向美國和反恐聯盟提供設施和基地；但是到了2005年，美國積極推動的“顏色革命”卻對中亞的穩定和安全形成了威脅。因此，中亞國家從自己的國家利益出發，希望美國軍隊離開中亞。很明顯，如果說伊拉克戰爭導致了美國與“老歐洲”的分裂，那么“顏色革命”則導致了美國與中亞國家的分裂。顯然，“顏色革命”后中亞局勢的發展使美國喪失了其通過反恐戰爭在中亞獲得的地位，面臨著被邊緣化的危險，這種形勢要求美國盡快調整中亞戰略。從更宏觀的角度看，如何將美國對中亞政策的調整與全球戰略目標有機結合，維護和拓展美國在歐亞大陸腹地的利益，并使這一調整有助于破解美國的全球戰略困境，則需要一個系統而又切實可行的戰略構想。于是，美國內部就調整中亞政策展開了激烈辯論。《紐約時報》稱：中亞形勢“正迫使布什當局重新評估其在民主化和反恐這兩個政策目標之間艱難的走鋼絲政策”。[8]約翰·霍普金斯大學中亞高加索研究所所長弗雷德里克·斯塔爾（Frederick Starr）教授提出的“大中亞計劃”，正好適應了這一政策調整的需要。
2005年3月，斯塔爾在一份題為《阿富汗及其鄰國的“大中亞伙伴計劃” 》的報告中，第一次把阿富汗與中亞五國作為一個整體而稱為“大中亞”，就此提出了“大中亞計劃”。2005年夏，斯塔爾又在美國《外交》雜志上發表文章，進一步闡述了他的觀點[9]。斯塔爾認為，9·11事件后美國的中亞戰略都以阿富汗戰爭為中心，沒有明確提出美國在中亞的長遠利益及機制安排，因此美國在中亞的長期軍事存在缺乏合法性。他指出，在美國國防部和國務院的機構設置中，中亞五國屬于歐亞，而阿富汗則被認為屬于南亞，這無視“大中亞”國家具有許多共性，沒有認識到一個以阿富汗為中心的“大中亞”正在出現。而且，由于美國對中亞地區缺乏區域性戰略和區域范圍的協調，使該地區國家無法從美國現有的項目中充分獲益，導致它們只能在大國之間搞平衡外交[10](P11-12)。斯塔爾提出，美國應建立一個“大中亞合作和發展伙伴計劃”，以規劃、協調和整合美國在中亞的雙邊、多邊和地區性項目。斯塔爾強調，為推行大中亞計劃，必須建立有效的部長級和總統級定期會晤協商機制，還要建立一個做具體工作的局或辦公室10](P17-18)。斯塔爾還提出，俄羅斯、中國、巴基斯坦、印度等在該地區都有利益，美國必須理解并尊重它們的利益，使他們把美國看作一個盟友，而不是一個對手[10](P11-12)。
三、官方的“大中亞計劃”與美國的全球脫困戰略
斯塔爾有關“大中亞”的構想一經提出，立即引起美國政府的重視。雖然美國政府至今沒有正式將“大中亞計劃”作為官方政策，但該計劃對美國中亞政策調整，乃至全球脫困戰略的影響卻是顯而易見的。
從整體看，美國政府吸取了斯塔爾的主要觀點，但又對之加以改造和充實，以適應更寬泛和更深層的戰略需求。美國南亞和中亞事務助理國務卿幫辦艾文·費根鮑姆對筆者稱：“我們講‘大中亞’時使用的‘大’字是‘broad’, 而不是‘great’”。[③] 他的話就十分形象地說出了這層意思。因此，我們可以將這個經過改造的計劃稱為官方版的“大中亞計劃”。該計劃有幾個特點值得我們注意。首先，它改變了以往一味追求“民主化”的單邊主義思路，立足多邊合作。計劃主要以阿富汗為戰略樞紐，把中亞的哈薩克斯坦和南亞的印度與巴基斯坦作為重點，將推動南亞和中亞的區域整合作為主要切入點，加強中亞和南亞在交通、能源和經貿領域的合作；其次，它注重發揮美國軟實力的作用。計劃特別強調利用經濟文化手段為政治目的服務，提出了一系列加強對南亞和中亞的文化教育投入的具體計劃和措施；第三，它又特別重視中亞內部和南亞內部的合作。計劃強調哈薩克斯坦是中亞經濟發展的“發動機”，注重發揮哈薩克斯坦的“領頭羊”作用以推動中亞五國的合作。在南亞，美國同時與印度、巴基斯坦發展戰略關系，并力促印巴之間進行合作；第四，它根據中亞、南亞國家的需要，采取有針對性的措施。在中亞，美國的政策重點是加強對基礎設施建設的投入，推動中亞向南亞輸出石油、天然氣和電力，將中亞融入更寬廣的國際社會。在南亞，主要是維持并提升美國與印度的戰略關系，如加強美印民用核技術合作等[16]。同時，也在其它南亞國家實施一些扶貧幫困、促進發展的項目；第五，它具有牽制俄羅斯和中國、弱化上海合作組織的意圖。計劃極力推動中亞與南亞的整合，主要目的就是使中亞進一步開放并融入國際社會，徹底結束俄羅斯在中亞的傳統支配作用，也遏制中國在中亞和南亞的影響迅速上升的勢頭。它抓住上海合作組織經濟合作滯后這一軟肋，以經濟為主要抓手，對中亞、南亞國家具有巨大的吸引力，可能使上合組織在該地區經濟合作方面邊緣化。
從目前的發展看，這個經過改造加工的“大中亞計劃”不僅是美國試圖在中亞轉守為攻的重大戰略行動，而且已成為美國擺脫全球困境的重要戰略步驟。無容置疑，美國目前全球戰略困境的重點和難點當然是中東：在伊拉克陷入“打不贏、輸不起、走不掉”的境地；伊朗核危機處于僵持狀態，隨時可能升級為又一場海灣戰爭；阿以矛盾盤根錯節，巴勒斯坦內部又爆發沖突，發揮調停作用困難重重。然而，從另一個角度看，目前美國對中東的控制也達到了歷史上從未有過的高強度狀態，其在中東的絕對優勢地位是其它任何大國都難以挑戰的。與此相比較，美國在中亞的困局就不一樣了。首先，相比俄羅斯與中亞之間的傳統紐帶和中國在中亞具有的地緣優勢，美國在中亞本沒有什么優勢可言，只是借助9·11后對阿富汗發動戰爭才得以涉足中亞，但“顏色革命”的沖擊卻使美國損失慘重，面臨“喪失中亞”的危險；其次，阿富汗戰爭是美國發動的第一場“反恐戰爭”。對美國公眾來說，抓獲本·拉丹比推翻薩達姆重要百倍。如果阿富汗的形勢繼續惡化，本·拉丹又一直逍遙法外，布什對美國人民和美國國會都無法交代；第三，“基地”組織的核心集團依然在阿富汗與巴基斯坦交界的山區指揮全球的恐怖活動網絡，全球各地的恐怖組織骨干大多源于阿富汗的“圣戰”。從這個意義上說，阿富汗和中亞仍然是全球恐怖主義的精神“支柱”。如不摧毀它，布什在中東，乃至全球的“反恐戰爭”的勝利均無從談起；第四，控制歐亞大陸腹地的油氣資源和能源運輸通道，就能使美國在全球能源競爭中處于有利地位，這對于美國來說也具有全球性戰略意義。如無法像在中東那樣通過戰爭實現這一目標，則可通過經濟實力和軟實力來達到這一目標。
可見，“大中亞計劃”能夠從學者之見上升為官方的戰略構想，重要原因就在于它不僅適應了美國中亞政策調整的需要，而且有利于美國在全球擺脫困局。白宮的決策者們指望，該計劃不僅能扭轉美國在中亞所處的劣勢，而且還可使美國控制歐亞心臟地帶的戰略資源和交通要沖，牽制俄羅斯和中國，打擊伊朗和伊斯蘭極端勢力，以策應其在中東、歐亞和亞太的戰略行動，逐步擺脫全球困境。
四、 以經濟為重點的“大中亞計劃”：進展與障礙
2006年初以來，美國開始緊鑼密鼓地推進以經濟為重點的“大中亞計劃”。近期目標主要是幫助中亞五國相互降低貿易壁壘，推動中亞五國與其鄰近地區的融合，促進中亞同全球經濟和國際機構整合，實現中亞與國際準則、規范和慣例的接軌，以促進中亞經濟“一體化”。美國政府為計劃的實施牽線搭橋、構筑平臺，以吸引投資和援助，具體項目則主要由美國和西方國家的私人公司承辦。
2006年1月，美國在歐洲安全與合作組織第14屆經濟論壇上提出了中亞南亞經濟融合計劃。 2006年7月，美國宣布支持哈薩克斯坦加入世界貿易組織，也支持中亞其它國家加入該組織。 美國積極推動建立了美國－中亞貿易和投資框架協定（TIFA）機制，中亞五國、巴基斯坦和阿富汗均已加入。該機構已召開了三次會議，通過各層次合作來克服中亞自由貿易的障礙，使中亞國家能夠更接近完全融入世界貿易體系的目標。美國還積極支持亞洲開發銀行的中亞區域經濟合作計劃，即“CAREC”計劃，并促成其與世界三個主要經濟體建立一個論壇，即“CAREC加3計劃”。在這方面，美國得到了歐盟和日本的積極配合。2007年4月，美國通訊發展署主辦了一個區域性論壇幫助中亞和南亞吸引投資。美國與哈薩克斯坦還提出了一項新倡議，由雙方主辦公－私合作伙伴對話。
同時，一些重要項目也在實施之中。美國國際開發署在水資源跨界和能源計劃上投資了3900萬美元； 美國正投資6500萬美元在整個中亞興建海關和跨界設施； 美國通用電氣正在建設一個以哈薩克斯坦和整個區域為市場的機車制造廠；聯邦快遞公司正在阿拉木圖商業中心開發一個新的網絡中心；美國電化學會在水電領域投資了2億多美元；阿克薩斯工業集團在采煤業上進行了重大投資；美國投資3600萬美元建設一座連接阿富汗和塔吉克斯坦的橋梁；美國還計劃在BTC管道和南高加索天然氣管道之后在中亞鋪設另一條新管線。 特別要提一下的是，美國還在積極推動中亞地區建立一個區域性的電力市場。美國國務院“一體化”問題高級顧問鮑勃·多伊奇（Bob Deutsch）在美國國際開發署、美國貿易與發展署的配合下，正與塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國通力合作以實現這一目標。2006年10月，阿富汗、巴基斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦四國在杜尚別簽署了一份1000兆瓦電力貿易的諒解備忘錄。世界銀行和亞洲開發銀行正資助其研究，2007年中期做出決策，2010年將實現電力互惠貿易[17]。
總體來看，吸取了“大中東計劃”失敗的教訓，“大中亞計劃”以經濟為重點，適應了中亞國家發展的需要，因而得以實施并取得了一些進展。哈薩克斯坦外長托卡耶夫就明確表示，哈薩克斯坦作為中亞的地區性大國，愿意為阿富汗的重建和“大中亞”合作格局的形成貢獻力量，也支持中亞與南亞地區在經濟和其他領域開展合作[18](P8-12)。一些觀察家認為，中亞國家對美國的態度正在發生“積極變化”，美國在中亞的影響有所恢復。
然而，“大中亞計劃” 的實施也面臨著一系列困難和障礙。首先，美國“大中亞計劃”本身的可行性和合法性存在問題。美國與中亞的關系不僅僅是經濟方面的，它更多地受到中亞地區政治、安全和外部因素的影響。“大中亞計劃”試圖以經濟為主要手段推進中亞與南亞的整合，這本身就存在一定的理想主義色彩。美國最關心的是確保獲得中亞的能源，對中亞國家本身的經濟轉軌和結構性問題關注不夠，這是“大中亞計劃”的重大缺陷。同時，美國的戰略考慮是以美國的國家利益為中心的，這也大大削弱了“大中亞計劃”的合法性；其次，中亞和南亞的現實使美國“大中亞計劃”的實施面臨重重障礙。“大中亞計劃”能否取得成功，取決于美國能否將哈薩克斯坦納入其中亞戰略的軌道，并使阿富汗進入穩定發展的時期。而這兩點近期均難以實現。在阿富汗，塔利班和基地組織正在卷土重來，控制了巴阿邊境的大片山區。在這樣嚴峻的形勢下，阿富汗怎能發揮“整合”中亞和南亞的作用呢？同時，哈薩克斯坦明確表示，哈參與“大中亞”合作并不意味著犧牲與上海合作組織的關系，哈不希望中亞地區形成一個由美國主導的格局[18](P8-12)。正因為此，哈薩克斯坦至今沒有同意美國在哈建立軍事基地的要求。目前，哈薩克斯坦與中、俄的戰略合作關系正在迅速發展，中哈油氣管道的開通使哈薩克斯坦的石油源源流向東方。美國要將哈薩克斯坦完全納入其戰略軌道并非易事。從南亞看，巴基斯坦和印度也不會以犧牲它們與中俄的友好關系為代價去參與“大中亞計劃”；再次，“大中亞計劃”難以解決歷史恩怨、宗教沖突、民族矛盾、領土糾紛等深層次問題。中亞和南亞各國間關系盤根錯節、錯綜復雜。哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦矛盾重重、印度與巴基斯坦積怨難消，巴基斯坦與阿富汗邊界地區的問題積重難返，美國很難把這些國家“整合”到一起。同時，美國把自己的一套生搬硬套、強加于人的做法必然引起不滿。理查德·鮑徹就擔心：“土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的專制政權可能會進一步挑戰美國整合南亞和中亞的努力” [15](P4)更何況，“大中亞計劃”也無法有效地解決政治改革、經濟轉軌、打擊腐敗、遏制犯罪、改善民生等一系列深層次問題；第四，外部因素和國際局勢也使“大中亞計劃”的實施困難重重。俄羅斯、中國、歐洲、日本和伊斯蘭世界在中亞都有相當大的影響力。俄羅斯在中亞具有傳統影響力，不會坐視美國主導中亞，正采取有力措施應對“大中亞計劃”。美國與伊朗之間的敵對，伊朗與中亞和南亞各國積極發展關系，特別是能源合作，也是美國難以逾越的障礙。同時，歐洲、日本等國也會對美國掌控中亞的野心進行牽制。
因此可以得出結論，通過“大中亞計劃”的實施，美國可能在一定程度上恢復在中亞的地位和影響，并策應其在中東，乃至全球擺脫困境的努力。然而，“大中亞計劃”不可能使美國成為中亞的主宰，更不足以從根本上破解美國面臨的全球困局。
（責任編輯 吳文成）
參考文獻：
[1] The White House. The National Security Strategy of the
[2] Steven Hurst. Myths of Neo-conservatism: George W. Bush’s ‘Neo-conservative’ Foreign Policy Revisited [J]. International Political, Vol. 42, No.1 (March, 2005).
[3] The White House. The National Security Strategy of the
[4] 章名豈. 駐伊美軍花了3000億[N].環球時報,
[5] The Pew Global Attitude Project. Global Unease with Major World Powers: 47-Nation Pew Global Attitudes Survey, June 27, 2007[R].
[6] 韓顯陽.俄暫停履行《歐洲常規武裝力量條約》[N]. 光明時報,
[7] 上海合作組織成員國元首宣言,
[8]（美）紐約時報,
[9] Frederick Starr. A Partnership for
[10] Frederick Starr, A “Greater Central Asia Partnership” for Afghanistan and Its Neighbors, Central Asia - Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, March, 2005[Z].
[11] Secretary Condoleezza Rice. Remarks at
[12] Secretary Condoleezza Rice. Remarks at the State Department Correspondents Association's Inaugural Newsmaker Breakfast,
[13] Ambassador Richard A. Boucher .Pursuing Peace, Freedom and Prosperity in South and Central Asia, Remarks before the Senate Foreign Relations Committee, Washington, DC, February 16, 2006[Z]. http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/2006/61317.htm.
[14] Joint Statement on United States-Pakistan Strategic Partnership [Z]. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/03/20060304-1.html.
[15] Ambassador Richard A. Boucher. U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities(Part II), Hearing Before the Subcommittee on the Middle East and Central Asia of the Committee on International Relations House of Representatives, 109th Congress, Second Session, Serial No. 109-186[Z].
[16] （哈）布拉特•克雷奇巴耶維奇•蘇丹諾夫.哈、中、俄在上海合作組織框架內保障中亞安全的合作趨勢[J].國際問題論壇,2006年秋季號.
[17] Evan A. Feigenbaum. Deputy Assistant Secretary of State South and Central Asian Affairs, American Business and Government: Partners in Central Asia, As Prepared Remarks to the U.S.-Kazakhstan Business Association and the American-Uzbekistan Chamber of Commerce, Washington, DC, March 20, 2007 [Z]. http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/2007/82024.htm.
[18] The Conference Report for the
