作為全球主要的移民遷入地區之一，移民及其帶來的種族與族群問題是歐盟各國高度關注之焦點。種族與族群歧視更是生活于歐盟國家內百萬民眾不得不面對的現實。就歐洲范圍的反種族歧視事業而言，歐盟與成員國各有其反種族主義法律與政策。本文著眼于分析歐盟層面的種族政策，不對歐盟成員國的種族政策做總體概括。
一 歐盟反種族主義政策的發展歷程與階段特征
自1957年歐盟成立至今，其反種族主義政策的發展歷程由兩條主線貫穿：一是，反種族主義逐漸被納入歐盟社會政策內容之中，并成為其重要組成部分；二、歐盟與成員國在反種族主義政策的法律權限問題上不斷博弈并最終獲得了專門權限以打擊種族主義與種族歧視。從以上兩條主線出發，縱觀歐盟反種族主義政策的發展歷程，大致可歸納為以下四個階段。
（一） 歐盟無作為階段：上世紀50年代后期至80年代中期
反種族主義屬于歐盟社會政策范圍。歐盟早期社會政策完全以“市場一體化”為中心與導向，只有需要維系共同市場良好運轉之時，歐盟才能干涉社會領域。具體到勞動力市場，當時的目標是取消勞動者流動障礙，設立“歐洲范圍的勞動力市場”，種族問題顯然不屬于共同體內部勞動力市場，因此沒有被納入社會政策內容
種族歧視、種族平等沒有得到重視，也與當時歐盟國家的移民構成有關。50年代，外來移民潮剛開始興起。戰后西歐經濟復興造成勞動力短缺，這些國家最初是從南歐征集勞力。與種族歧視相比，國籍歧視，即歧視其他共同體成員國家的國民，是當時起草歐共體條約時最關注的。
70年代中期，歐盟對外來移民的態度出現了一些新變化。共同體各國在經歷復興繁榮之后，經濟發展趨緩，失業重現，這一趨勢在1973年石油危機后更為惡化。在此背景下，各成員國都傾向于控制移民流入規模。另一方面，則是強化對既有移民人口的整合同化。移民問題開始受到更多關注。
（二） 反種族主義政策制定與緩慢發展階段：上世紀80年代中期至90年代初
在80年代中期，歐委會重新關注移民政策。最主要原因是實現內部市場的需要。與此同時，歐洲議會也關注種族主義政策。
1989年除英國以外的所有成員國簽署了《歐共體勞動者基本社會權利憲章》（簡稱《歐共體社會憲章》），這似乎顯示了歐盟社會政策中一個嶄新的“權利-導向”時代。其時，歐洲議會熱切希望種族主義能納入議程，但部長理事會以共同體法律權限為由提出反對。
1985-1990年種族主義進入歐盟討論范疇多承歐洲議會之力，但理事會的反對阻礙了任何進展。理事會依據歐共體條約中缺乏種族問題條款而堅持這不是共同體的法律權限。權限問題成為過濾裝置，可以消解任何理事會不想涉及的議題。反種族主義爭論在涉及歐盟法律中第三國國民的法律地位問題上糾結纏繞。因為后者沒有自由流動權，理所當然不被視為內部市場要素，從而，對于多數成員國的移民問題，包括種族主義，歐盟的干涉沒有合法性。
（三）快速發展至獲得法律權限階段：上世紀90年代至2000年
進入90年代，理事會對歐盟種族政策的反對態度卻很快轉變，開始積極支持修改歐盟條約來為共同體提供相應的權限。究其原因主要包括：跨國種族主義發展迫使成員國不得不尋求歐盟集體層面的合作；歐盟移民政策的推進作用；歐盟反種族主義游說勢力的高效行動；以及部長理事會態度發生改變。
1、應對跨國種族主義的需要
90年代以來，種族主義日漸興盛，特別是極右翼政黨在成員國議會選舉中勢力不斷膨脹。種族主義團體的跨境合作和利用各國立法差異來逃避制裁的趨勢也日益明顯。這種濫用各國立法差異的現象為歐盟干預創造了條件。另外，互聯網的出現迫使各國加強合作。與此同時，人們也開始形成共識，種族主義可能會損害內部市場。成員國態度終于轉變，希望歐盟干預的傾向顯著增強。
2、歐盟移民政策的推動
歐盟移民政策的發展也是移民獲準自由流動的動力之一。多數成員國不得不面對歐盟外部移民大量涌入的事實。尤其是冷戰結束造就了中東歐移民潮。為應對這些情況，各國進一步加強移民合作。特別是1993年《歐盟條約》改變移民合作政策，將其置于一個明顯的法律框架中，即“第三支柱”，移民問題被列為“共同利益”范圍，需要理事會聯合行動。而且，歐盟內勞工短缺和出生率下降的趨勢也迫使其采取更積極的移民政策。
3、游說力量的高效行動
此一時期內歐洲涌現了許多致力于反種族主義的游說團體。重要的如英國種族平等委員會，歐洲移民教會委員會等。這些組織召集了歐盟許多法律專家起草歐盟指令草案，建議禁止種族，膚色，血統，國籍或民族與族群歧視，并得到了兩百多個非政府組織的支持。
4、理事會觀念改變
1990年以來，歐盟關于種族政策的高峰會議不斷，顯示出種族問題在歐盟議程中愈益突出。1995年底的情況顯示：多數成員國支持將反歧視納入共同體條約，包括種族歧視。只有英國拒絕，堅持認為對付種族主義的最佳方法應依據國情。然而戲劇性的是，在1997年《阿姆斯特丹條約》簽訂前不到兩周時間，英國工黨上臺，最后的障礙被消除，理事會一致同意將兩項條款加入條約，給予共同體反種族主義專門法律權限。這兩項規定是：
《歐洲共同體條約》（the Treaty establishing the European Community, 縮略為EC Treaty）第13條(此為經《阿姆斯特丹條約》引進的新的條款)：“在不影響本條約其他條款的情況下和在本條約授予共同體的權限范圍內，理事會可根據委員會的提案并同歐洲議會磋商后，以全體一致同意采取適當的旨在同基于性別、種族、宗教信仰、殘疾、年齡或性生活取向的歧視作斗爭的行動。”
《歐洲聯盟條約》（the Treaty of European Union，縮略為TEU）第29條：在不損害歐洲共同體權限的情況下，聯盟的目標應為：通過在成員國之間開展刑事警務與司法合作的統一行動、以及防止與懲治種族主義與仇外，以建立一個自由、安全和公正的地區。
第13條的最重要結果是，
（四）新世紀以來反種族主義政策的進展與新動向
自2000年《種族平等待遇指令》頒布以來，歐盟種族政策的重心便是強化執行程序，尤其是監督和敦促成員國在其國家立法層面盡快制定與完善相關法律法規。
第二、伴隨歐盟東擴進程，種族平等指令已成為歐盟新入盟國家必須接受的歐盟法律集成（acquis communautaire）的一部分。因此，新入盟的中東歐國家也被納入歐盟種族政策范圍。歐盟對這些國家也規定了它們在國內立法上的最后期限。
第三、歐盟種族政策也延伸至更多的少數族群，這一趨勢在中東歐國家紛紛入盟后更為明顯。其中較為突出的便是羅姆人（吉普賽人）問題。2005年4月，歐洲議會通過了“關于歐盟境內羅姆人狀況的決議”。該決議呼吁各方，包括歐盟機構以及成員國，采取專門措施打擊針對羅姆人的種族主義行徑。
第四、確定種族主義暴力的罪責。這方面德國是重要動力。
二 反種族主義政策的主要內容
自歐盟獲得反種族主義法律權限后，歐盟種族政策體系基本建立起來，它主要由三個方面組成：法律權限、機制設置與主流原則。
1、法律權限
在立法方面，如前所述，《歐洲共同體條約》第13條是歐盟反種族主義與歧視立法的里程碑，它賦予歐盟專權，但該條款因沒有規定具體的實施條件與范圍，其實質僅是授予性條款。2000年《種族平等待遇指令》從界定“歧視概念”、明確實施范圍等方面進一步具化了第13條。
其次，該指令范圍很廣，第3（1）條明確了具體實施范圍，不僅包含了就業的各個方面，更強調指出“在給予種族或民族本源的歧視領域的具體行動應該超出參加就業和個體經營的行為，而包含諸如教育、包括社會保險與醫療保障在內的社會保障、社會利益以及獲得與提供商品和服務領域。”
但另一方面，歐盟種族政策與歐盟層面的任何政策一樣，其法律權力必須限于共同體被賦予的權限范圍內。
2、機制設置
機制方面，《種族平等待遇指令》創建了明確的糾正與執行措施，這也是其最具創新之處。
首先，《指令》第13條規定了成員國的義務。成員國應指派一個或數個機構來推動待遇平等。另外，意識到執行問題不能完全移交給成員國也是該指令的進步。而在歐盟層面最重要的機構設置是反種族主義與仇外監督中心，將歐盟對種族主義的干涉制度化。
此外，除了專門的執行條款外，《種族平等指令》還規定了許多措施用來強化執行程序。如鼓勵成員國與非政府組織對話；每五年，成員國必須向歐委會遞交材料，匯編成報告。
3、主流化原則（mainstreaming）
主流化是從歐盟性別平等政策中借用的原則，其核心在于：不再單純追求特別在整體制度框架之外，為保障受歧視群體設立專門機構或計劃。在反種族主義政策中推行主流化原則，意味著在歐盟所有社會政策中貫穿反種族歧視立場。
三 反種族主義政策與歐盟社會政策之發展
隨著歐盟大力貫徹《種族平等指令》，反種族主義現已成為歐盟社會政策主要關注事務之一。將該政策置于歐盟社會政策發展歷程中考察，我們發現：前者從邊緣向中心的改變主要是由歐盟社會政策模式之變化推動的。
如前所述，歐盟成立之初沒有關注種族問題，現實因素固然是當時外來移民潮剛剛初現端倪，但在根本上受制于歐盟最初的社會政策模式——“市場一體化”模式。此模式要點在于相信經濟一體化（消除影響勞動力、商品和資金等自由流動的人為障礙，確保資源的最佳配置與利用）能自發地導致人民生活與工作條件不斷提高，不需要協調各國社會政策，因而其強調社會政策最小化原則與內部市場優先。這就導致種族主義所沖擊的主要社會群體之一——第三國國民被排除出共同體內部勞動力市場，反種族主義自然也不會為早期社會政策所關注。
從上世紀70年代開始，歐盟社會政策的“社會維度”（social dimension）越來越受到重視，人們逐漸認識到社會條件與經濟條件在事實上不可分開，社會政策有必要修正經濟措施。
在社會政策領域，“社會維度”發展突出體現在：基本權利越來越受到重視，并漸漸成為政策制定的關鍵因素。盡管歐洲有悠久的人權思想傳統，但是在跨國家的歐盟社會政策層面輸入人權目標并沒有在共同體創建時確立。直至70年代人們才開始要求社會政策必須顧及人權問題。1989年斯特拉斯堡峰會上，除英國以外的所有歐共體成員國都簽署了一項政治宣言——《歐共體勞動者基本社會權利憲章》。盡管它不具法律效力，但體現了歐共體在思想上的重大轉折，真正認識到了社會領域與經濟領域的“同等重要性”，應該“平等發展”，也是“基本權利概念首次被引入社會政策”。 1994年《歐盟社會政策白皮書》明確將“民主與個體權利”作為“歐洲社會模式”的價值之一。而《阿姆斯特丹條約》則跨出了關鍵一步。它為歐盟社會立法確定了獨立的法律權限，從而實施社會措施可以不必證明它們是為了內部市場的流動功能。正是對基本權利的強調重視使歐盟社會政策逐漸擺脫了單一的“市場一體化”導向，更注重從基本權利的立場實現勞動者平等待遇，因而推動了反種族歧視政策的深入發展。
但在基本權利的影響日益深遠之時，市場因素仍起作用。推動反種族歧視優先的另一個更貼近市場的因素是歐盟就業戰略（European Employment Strategy）。隨著內部市場的逐步建成，自上世紀90年代以來，歐盟將就業放在共同體決策的核心位置。1997年歐盟就業戰略全面啟動。2000年歐盟里斯本會議更突出強調：只有消除失業，減少社會排斥才能達到社會融合。因此歐盟就業戰略致力于掃除進入就業市場的樊籬，達到充分就業，增加社會成員對勞動力市場的參與率。基于此，歐盟尤其關注那些容易被市場排斥的勞動力群體，包括移民，并為它們制定了積極的社會政策。特別是，人們意識到隨著歐盟各成員國工作年齡人口數量顯著下降，外來移民將會有效緩解歐盟國家勞動力不足的現象。這一認識強化了保證移民以及少數民族之平等就業渠道的重要性。
因此，準確而言，歐盟反種族主義事業是在基本權利訴求與消除自由市場障礙這兩股合力推動下發展。
四 政策的影響與前景
歐盟反種族主義事業因歐洲種族困境而生，其深入發展首先在一定程度上打擊了歐洲種族主義勢力。歐盟指令及其約束性，是成員國立法反對種族主義的重要推動力。盡管自上世紀70年代開始，歐盟成員國國內反種族主義立法已經發展起來，甚至早于歐盟的相關立法，但歐盟層面的種族政策仍進一步促進其政策深化。
在新世紀以來歐盟擴大進程中，反種族主義政策尤其對中東歐新入盟國家的種族主義有一定制約作用。東歐與中歐國家種族主義勢力與極右翼勢力自上世紀90年代以來正處于上升階段，東歐極右政黨和團體活動的主要特征是為二戰納粹分子平反，煽動種族仇恨，進行反猶反共活動，鼓吹極端的民族主義，要求“恢復”歷史領土，反對加入歐盟等等。這些國家加入歐盟以后，受到歐盟反種族主義法律與指令制約。
第二、深化了歐洲一體化與社會融合。種族平等在推進歐洲經濟一體化方面的影響是顯而易見的：有利于消除進入就業市場的種族樊籬，促進人員自由流動，加快共同市場形成。另一方面，反種族主義政策在加快歐洲社會一體化與社會融合上則具有特殊意義。它在廣泛的社會范圍內體現反對社會排斥、加強社會融合原則。與性別平等政策相比，后者主要系于就業領域與勞動者；反種族主義政策延伸至醫療、教育、住房等更多社會領域。尤為重要的是，這些領域屬于成員國掌控的傳統社會政策范圍，長期以來是歐盟被高度限制介入的——當然主要是這些領域與內部市場功能的聯系稀薄。而種族平等指令的約束性使得成員國受制于歐盟，其立法及政策逐漸呈現出“歐洲化”（Europeanization）趨勢，與歐盟政策形成聯動。
第三、推動了歐洲公民社會建設。與歐盟條約的其他權利不同，種族平等指令不依賴于自由市場權利的優先性。因此，它在歐盟與公民之間建立了更直接的聯系，強化了社會公民權，有利于塑造個體公民對歐盟的信任與歸屬感。
但其前景亦不容過分樂觀。成員國的雙刃劍作用仍是制約反種族事業深入發展的關鍵因素。一方面，各成員國的種族立法對歐盟種族政策有一定借鑒作用，如歐盟立法參照英國的《種族關系法》；但另一方面成員國對歐盟種族政策仍持消極對待態度。并不是所有歐盟國家都建立了打擊種族主義的機構，還有一些國家沒有對種族主義行為規定制裁措施。可見，盡管在反種族主義歧視，乃至更廣領域的反歧視事業中，歐盟權限擴大了，它在影響成員國政策方面發揮的作用至今仍屬有限，絕大多數的的法律和規定仍立足于國家法律層面。這無疑仍受制于歐盟政策的授權原則與從屬性原則。
但，從歐洲一體化角度而言，歐盟反種族主義政策的點滴推進，已經成為各國制定與深化種族平等的必要的指導與補充，實際上逐漸發揮越來越重要的作用，為歐洲經濟一體化與社會一體化做出了積極的貢獻。可以預見，歐洲一體化的深化也將推動它進一步發展。
