繼“大中東計劃”之后，美國又提出了“大中亞計劃”。這個計劃是在怎樣的背景下出臺的？它的主要內容是什么？它的發展前景如何？本文擬對這些問題做一初步探討。
一、美國“大中亞計劃”出臺的背景
從總體上看，在冷戰后的第一個十年，中亞在美國全球戰略中的地位遠不及歐洲、中東和亞太。“9·11”事件之后，反恐成為美國全球戰略的重點，中亞處于美國全球反恐戰爭的最前線。這樣一來，中亞在美國全球戰略中的地位驟然上升，成為與美國國家利益休戚相關的地區。“9·11”事件之后短短幾個月，美國就在中亞地區部署了強大的軍事力量，掌握了中亞反恐的主導權，還將中亞和南亞的軍事基地連成一片，使中亞和南亞的戰略格局發生了根本變化。
2003年3月，美國不顧國際社會的普遍反對，在未經聯合國授權的情況下發動了以“倒薩”為主要目標的伊拉克戰爭。伊拉克戰爭不僅使國際反恐聯盟分裂，還導致全球范圍極端勢力的上升和暴力沖突的加劇。隨著美國深陷伊拉克，美國的軍力財力西移中東，中亞的反恐能力相對削弱，中亞的安全形勢隨之惡化。 同時，“顏色革命”開始波及中亞地區，中亞各國局勢出現動蕩。美國一度希望通過“顏色革命”推進中亞的民主化，以鞏固和擴大美國在中亞的地位和利益， 因此在其中扮演了幕后支持者的角色。2005年3月，吉爾吉斯斯坦反對派的零星抗議發展成為“革命”，導致阿卡耶夫政權倒臺。5月，烏茲別克斯坦安集延地區發生嚴重武裝騷亂，中亞其它國家的反對派和三股勢力也蠢蠢欲動，中亞各國執政力量受到嚴重沖擊。這樣的形勢促使中亞各國的當政者開始調整對美政策。吉爾吉斯斯坦政權更迭后，新政權并未倒向西方，反而進一步向俄羅斯、中國和上海合作組織靠攏。烏茲別克斯坦鎮壓安集延騷亂后，受到美國的指責和制裁，因此要求美軍撤出駐烏軍事基地。2005年7月，上海合作組織阿斯塔納峰會發表的元首宣言呼吁外部軍隊確定從中亞撤軍的具體期限。顯然，到2005年中，美國與中亞的反恐合作及美國在中亞的軍事存在都面臨嚴重挑戰，美國在中亞有被邊緣化的危險。
正是在這樣的形勢下，美國內部就中亞政策展開了激烈辯論。一種意見認為，安集延等地發生的事件不是和平示威，而是組織良好的、有計劃的政治、軍事行動。美國應該繼續和中亞國家保持反恐伙伴關系，幫助它們穩定局勢，以保住美國在中亞的基地。而另一種意見認為，安集延等事件雖然有少數極端分子參與，但是總體上還是民主示威游行。烏茲別克斯坦政府強力鎮壓是“暴行”，美國應盡快和烏脫離關系。對于吉爾吉斯斯坦劇變，一種意見認為那根本不是“顏色革命”，而是一種經濟、政治權益的再分配。但另一種意見認為那是民主革命的一個階段，美國應繼續支持其向前推進。《紐約時報》一針見血地指出：中亞的新形勢“正迫使布什當局重新評估其在民主化和反恐這兩個政策目標之間艱難的走鋼絲政策”。
盡管美國開始調整其中亞政策，但美國在中亞的長遠戰略目標并沒改變，即保持美國在中亞的軍事、政治存在；推進中亞的民主化；打擊中亞的恐怖主義和極端主義；確保中亞能源開發的透明度；嚴堵大規模殺傷性武器擴散。美國的政策變化只是將實現上述目標的先后次序和輕重緩急做了一些調整而已。
因此，如何將在中亞的近期政策調整與長遠戰略目標有機結合，維護和拓展美國在中亞、乃至南亞的利益，還要使美國在中亞的行動策應“大中東計劃”，這是美國中亞戰略必須考慮的問題，需要一個宏觀、系統的戰略構想，“大中亞計劃”就此應運而生。“大中亞計劃”具有深刻的歷史根源和復雜的現實背景。一方面，“大中亞計劃”是中亞在美國全球戰略中地位不斷上升和強化的必然產物；另一方面，它也是伊拉克戰爭和“顏色革命”后中亞形勢演變使美國面臨嚴峻挑戰導致美國中亞政策調整的結果。
二、美國“大中亞計劃”的形成
2005年3月，美國約翰·霍普金斯大學中亞高加索研究所所長弗雷德里克· 斯塔爾（Frederick Starr）教授在一份題為《阿富汗及其鄰國的“大中亞伙伴計劃” 》的報告中，把阿富汗與中亞五國作為一個整體稱為“大中亞”，并就此提出了“大中亞計劃”。2005年夏，斯塔爾又在美國《外交》雜志上發表文章，進一步闡述了他的觀點。斯塔爾認為，9·11事件后美國的中亞戰略都是以阿富汗戰爭為中心，并未明確提出美國在中亞的長遠利益及機制安排，因此美國在中亞的長期軍事存在缺乏合法性。如果其它國家認為美國在這一地區的存在只限于對付9·11危機所造成的問題，那么它們將積極地填補中亞這一真空。他指出，美國國防部和國務院的機構設置無視“大中亞”國家具有許多共同的利益，沒有意識到一個以阿富汗為中心的“大中亞”正在出現。而且，美國對中亞地區缺乏區域性戰略，缺乏系統的區域范圍的協調，妨礙這一地區的國家從美國現有的項目中充分獲益，導致中亞國家領導人更傾向于在主要大國之間搞平衡外交。因此，斯塔爾提出，美國唯一的辦法就是把阿富汗放在中亞地區的整體背景下加以對待，從國際和地區層面而不是國家層面制定對阿富汗的新戰略。斯塔爾提出，美國必須在機構設置和政策制訂上，把中亞和阿富汗作為一個整體加以考慮，建立一個永久的“大中亞合作和發展伙伴計劃”，來計劃、協調和整合美國在中亞的雙邊、多邊和地區性的安全、政治、經濟、社會發展等領域的項目。通過這種參與機制，至少把六個具有重要共同利益的國家視為一個整體，一個新的地區。
斯塔爾強調，為推行大中亞計劃，必須建立有效的部長級和總統級定期會晤協商機制，要建立一個“大中亞伙伴計劃”局或辦公室，每個成員國至少應該任命一個高級代表進駐這個“大中亞伙伴計劃”辦公室。美國國務院、國防部、國土安全部、商務部等部門應進行協調來統轄包括阿富汗和中亞地區在內的地區事務，加大總統特使在大中亞地區的活動力度，在喀布爾派駐資深執法和反毒品協調員等。他還提出，美國應該歡迎其它與中亞地區有密切聯系和利益的國家和組織成為“大中亞伙伴計劃”的成員國或觀察員國。美國應該與中俄進行溝通說明這一計劃，同時注重這一計劃與中俄的共同利益。斯塔爾認為，對大中亞伙伴計劃的特別挑戰主要來自烏茲別克斯坦、巴基斯坦和伊朗。
斯塔爾的構想很快就對美國官方產生了影響。
這表明“大中亞計劃”已經從學者之見上升為美國中亞戰略的重要內容。需要指出的是，學者多是從歷史學、國際關系學、經濟學、地緣政治學等角度進行分析和提出建議，而官方則需要更多地從實際操作和可行性方面考慮。所以兩者之間有所區別，不要簡單地將其混為一談。
三．美國“大中亞計劃”的主要內容
雖然美國迄今并沒有發表有關“大中亞計劃”的官方政策文件，但從以斯塔爾為核心的一些學者的相關著述和美國官方的有關報告、講話及機構調整中，可以大致勾勒出“大中亞計劃”的主要內容。
1、推動中亞和南亞的區域一體化。通過合作幫助中亞五國相互降低貿易壁壘，克服中亞自由貿易的障礙，促進中亞經濟“一體化”；推動中亞五國與其鄰近地區的融合，加強中亞同全球經濟和國際機構的聯系，實現中亞與國際準則、規范和慣例的接軌，從而進一步融入世界貿易體系；并以阿富汗為軸心向周邊輻射，將中亞和南亞納入同一個區域經濟體。
2、促進能源合作。建設從里海到巴基斯坦沿海港口的油氣管道，打通中亞國家與南亞國家之間的能源命脈；尋求哈薩克斯坦政府對跨里海石油管道的支持，以連接巴庫－第比利斯－杰伊汗石油管道與哈薩克斯坦境內的油田；減少中亞能源輸出對俄羅斯的依賴，使中亞能源市場重心向南轉移；防止俄羅斯和伊朗對需要油氣的南亞國家進行“能源訛詐”。
3、加大經濟援助力度。美國改變了以往的政府直接援助，轉向以項目援助為主的援助方式，通過雙邊和多邊合作機制，依托國際和地區性金融組織，擴大在交通、電力、能源、海關等基礎項目上的投資規模，改善中亞和南亞的國家的基礎設施。美國政府則在其中牽線搭橋、構筑信息交流與項目合作的平臺，以吸引投資和援助，具體項目主要由美國和西方國家的私人公司承擔。
4、調整與中亞國家關系。對中亞國家由打壓轉向拉攏，由策劃顏色革命轉而支持漸進改革，由強調“民主化”改而支持“合法性”；提升哈薩克斯坦在美國中亞戰略中的地位，追加對哈薩克斯坦的經濟投資和財政支持，目前投入哈油氣開發和管道建設已超過10億美元， 并全力支持哈薩克斯坦加入WTO； 設法改善與烏茲別克斯坦的關系，對吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦繼續進行經濟援助和軍事援助,及早將這些國家納入北約和歐盟的框架。
關于美國的“大中亞計劃”，有幾點需要特別注意：首先，它改變了以往追求民主化和單邊主義政策思路，立足多邊合作，強調利用經濟文化手段為政治目的服務。計劃主要以阿富汗為戰略樞紐，把中亞的哈薩克斯坦和南亞的印度與巴基斯坦作為重點，將推動南亞和中亞的區域整合作為主要切入點，加強中亞和南亞在交通、能源和經貿領域的合作。其次，它注重發揮美國軟實力的作用。計劃特別強調利用經濟文化手段為政治目的服務，提出了一系列加強對南亞和中亞的文化教育投入的具體計劃和措施。第三，它又特別重視中亞內部和南亞內部的合作。計劃強調哈薩克斯坦是中亞經濟發展的“發動機”，注重發揮哈薩克斯坦的“領頭羊”作用以推動中亞五國的合作。在南亞，美國同時與印度、巴基斯坦發展戰略關系，并力促印巴之間進行合作。第四，它根據中亞、南亞國家的需要，采取有針對性的措施。在中亞，美國的政策重點是加強對基礎設施建設的投入，推動中亞向南亞輸出石油、天然氣和電力，將中亞融入更寬廣的國際社會。在南亞，主要是維持并提升美國與印度的戰略關系，如加強美印民用核技術合作等。同時，也在其它南亞國家實施一些扶貧幫困、促進發展的項目。第五，它具有牽制俄羅斯和中國、弱化上海合作組織的意圖。計劃極力推動中亞與南亞的整合，主要目的就是使中亞進一步開放并融入國際社會，徹底結束俄羅斯在中亞的傳統支配作用，也遏制中國在中亞和南亞的影響迅速上升的勢頭。它抓住上海合作組織經濟合作滯后這一軟肋，以經濟為主要抓手，對中亞、南亞國家具有巨大的吸引力，可能使上合組織在該地區經濟合作方面邊緣化。
四、美國“大中亞計劃”的發展前景
就目前情況看，美國隆重推出的“大中東計劃”已基本失敗，而尚處于摸索、探路狀態的美國“大中亞計劃” 也面臨著一系列問題和困難，其發展前景十分模糊，存在許多不確定性。
首先，美國“大中亞計劃”本身的可行性和合法性存在問題。美國與中亞的關系不僅僅是經濟方面的，它更多地受到中亞地區政治、安全和外部因素的影響。“大中亞計劃”試圖以經濟援助為主要手段，推進中亞與南亞的整合，這本身就存在一定的理想主義色彩。美國最關心的是確保獲得中亞的能源，對中亞國家本身的經濟轉軌和結構性問題關注不夠，這是“大中亞計劃”的重大缺陷。鮑徹就承認，“土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的專制政權可能會進一步挑戰美國整合南亞和中亞的努力” 同時，美國的戰略考慮是以美國的國家利益為中心的，這本身就大大削弱了美國實施“大中亞計劃”的合法性。
其次，中亞和南亞的現實使美國“大中亞計劃”的實施面臨重重障礙。“大中亞計劃” 整合中亞和南亞的關鍵是阿富汗，而在中亞實施的重點是哈薩克斯坦，“大中亞計劃”能否取得成功，取決于美國能否將哈薩克斯坦納入其中亞戰略的軌道，并使阿富汗進入穩定、發展、繁榮的軌道。而這兩點近期均難以實現。在阿富汗，塔里班和基地組織正在卷土重來，展開新的攻勢，不僅控制了巴基斯坦、阿富汗邊境的大片山區，而且還在阿富汗境內發動了數千人以上規模的攻擊行動，并在喀布爾、坎大哈等大城市制造了一系列爆炸事件。在這樣嚴峻的形勢下，阿富汗怎么可能發揮“整合”中亞和南亞的作用呢？同時，在所謂“大中亞”問題上，哈薩克斯坦與美國的態度明顯不一樣。哈外長托卡耶夫明確表示，哈薩克斯坦作為中亞的地區性大國，愿意為阿富汗的重建和“大中亞”合作格局的形成貢獻自己的力量，也支持中亞與南亞地區在經濟和其他領域開展合作，但這種合作并不意味著犧牲與上海合作組織的關系。同時，哈薩克斯坦學者和官員普遍表示，哈薩克斯坦不希望中亞地區形成一個由美國主導的格局。正因為此，哈薩克斯坦至今沒有同意美國在哈建立軍事基地的要求。目前，哈薩克斯坦與中、俄的戰略合作關系正在迅速發展，哈積極推動上海合作組織框架內的反恐合作與能源合作，中哈油氣管道的開通使哈薩克斯坦的石油源源流向東方。這一切均表明，美國要將哈薩克斯坦完全納入其戰略軌道并非易事。從南亞看，巴基斯坦和印度也不會以犧牲它們與中俄的友好關系為代價去參與“大中亞計劃”。
再次，“大中亞計劃”面臨與“大中東計劃”相似的問題，難以解決中亞南亞的歷史恩怨、宗教沖突、民族矛盾、領土糾紛等深層次問題。中亞和南亞各國間關系盤根錯節、錯綜復雜。哈薩克斯坦與烏茲別克斯坦矛盾重重、印度與巴基斯坦積怨難消，巴基斯坦與阿富汗邊界地區的問題積重難返，美國很難把這些國家“整合”到一起。同時，美國把自己的一套設想強加給中亞和南亞國家，這種生搬硬套和強加于人的做法必然引起這些國家和人民的不滿。更何況，“大中亞計劃” 也不能有效地解決中亞和南亞地區面臨的政治改革、經濟發展、打擊腐敗、遏制犯罪、改善民生等一系列深層次問題。
第四，美國國內對“大中亞計劃”的反對。目前，美國官方和學術界對“大中亞計劃”都存在相當的分歧。美國負責中亞南亞事務的助理國務卿幫辦費根勃姆就認為，美國中亞政策的導向應該是反對搞大國游戲和制定大國戰略，突出中亞地區的主體和中心是中亞國家本身，要幫助這些國家確立自己的政策和戰略。他明確表示，“大中亞計劃”只是一些美
第五，外部因素和國際局勢也使“大中亞計劃”的實施困難重重。俄羅斯、中國、歐洲、日本和伊斯蘭世界在中亞都有相當大的影響力。俄羅斯在中亞具有傳統的影響力，不會坐視美國在中亞的行動。俄羅斯正采取有力措施以維護其在中亞戰略利益。伊朗與中亞和南亞各國積極發展關系，特別是能源合作，成為美國難以逾越的障礙。中國、歐洲、日本也會對美國掌控中亞的野心進行牽制。因此，即使美國在中亞部分實現了它的戰略計劃，也只能形成一種牽制中、俄與上海合作組織的松散機制。“大中亞計劃”根本不可能發展成類似上海合作組織的區域組織，更不可能由此建立中亞的“北約”。
